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王东明:分类推进事业单位改革 促进公益事业更好更快发展
时间:2012-05-09              字体:

  2011 年3 月,党中央、国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5 号),明确了改革的指导思想、基本原则、总体目标、主要任务和实施方式,对事业单位改革进行了顶层设计和总体规划。这是中央立足当前、着眼长远,从改革开放和社会主义现代化建设全局出发作出的一项重大决策,对于推动科学发展、促进社会和谐、实现全面建设小康社会宏伟目标具有重要意义。在今年的政府工作报告中,温家宝总理明确将事业单位改革列为一项重点改革任务,强调要积极稳妥推进,并提出了具体要求。当前和今后一个时期,我们要深入学习贯彻中央精神,按照中央决策部署,扎实工作,开拓创新,切实推动各项目标任务的落实和完成,推动事业单位改革取得新成效。

  一、始终坚持改革正确方向,明确以促进公益事业发展为目的

  改革开放特别是党的十六大以来,党中央、国务院坚持以人为本,把保障和改善民生作为根本出发点和落脚点,在加强公益服务体系建设方面采取了一系列重要举措,取得了明显成效。目前,我国的现代科学技术体系基本形成,义务教育全面普及,新型医疗卫生服务体系逐步建立,覆盖城乡的公共文化体育服务体系逐步健全,人民群众享有的公益服务水平稳步提高。但同时要看到,我国经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题仍然比较突出,公益服务供给总量仍不充足,服务质量和效率还有待提高,人民群众对“看病难、看病贵、上学难、上学贵”等问题反映强烈。我国人均国内生产总值已经超过5000 美元,正处于从中等收入国家向中等发达国家迈进的重要阶段,人民群众对公益服务的需求快速增长,需求结构不断升级。这对加快推进事业单位改革、更加有效地提供公共产品提出了迫切要求。

  分类推进事业单位改革,绝不是简单地精简机构和人员,绝不是“甩包袱”,根本目的是促进公益事业更好更快发展,不断满足人民群众日益增长的公益服务需求。改革应有利于公益事业资源的优化配置和事业单位服务功能的充分发挥,有利于调动事业单位广大职工的积极性,有利于促进基本公共服务均等化,尤其要让农村及城市低收入群体的服务需求得到保障。改革的总体目标是:经过持续不断的努力,到2020 年建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制,形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。基本服务优先,就是强化政府提供基本公益服务的责任,优先发展直接关系广大人民群众基本需求和国家安全、社会稳定的公益服务。供给水平适度,就是公益事业的发展要与综合国力、经济发展水平、政府财政能力相适应,处理好尽力而为和量力而行的关系,逐步扩大公益服务供给总量,增加公益服务品种,满足不同社会群体不同程度的公益服务需求。布局结构合理,就是要打破条块分割和行政区划界限,科学设置事业单位,优化公益服务资源配置,推进资源共享。服务公平公正,就是要促进基本公共服务均等化,逐步实现人民群众不受身份、收入和地区的限制,都能公平地享受公益服务,逐步缩小城乡之间、地区之间公益服务水平的差距。

  二、科学划分类别,进一步明确和强化事业单位公益服务功能

  科学划分事业单位类别,是全面推进事业单位改革的重要基础。由于各种原因,我国现有的事业单位数量十分庞大,门类繁多,其中不少事业单位功能定位不清,政事不分、事企不分。一些单位主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能,但仍作为事业单位管理,影响了政府统一有效地行使行政职能。一些单位已经不承担公益服务职责,主要从事生产经营活动,却享受着事业单位的优惠政策,不利于正常的市场竞争。针对这些问题,必须在全面清理的基础上,依据社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务3 个类别,对不同类别的单位实施不同的改革与管理。

  对承担行政职能、从事生产经营活动事业单位进行改革,将它们从事业单位序列中分离出去,有利于合理确定事业单位范围,促进政事分开和事企分开。对承担行政职能的事业单位,要逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。要严格认定依据,限定在国家有关法律法规和党中央、国务院有关政策规定,把这类事业单位从紧控制在最小范围。同时,要结合深化行政管理体制和政府机构改革,特别是探索实行职能有机统一的大部门体制,统筹考虑机构和职能的调整优化,切实做到不突破政府机构限额和人员编制总额。对从事生产经营活动的事业单位,要逐步将其转为企业。要规范转制程序,完善过渡政策,按照现代企业制度要求,深化内部改革,转换运行机制,使这类单位真正成为自负盈亏、自主发展的独立市场主体。

  从事公益服务事业单位是现有事业单位的主体,改革后将继续保留在事业单位序列。要根据职能任务、服务对象和资源配置方式等情况,将这类事业单位进一步细分为公益一类和公益二类,采取差异化的改革政策、方式和举措。同时,积极创新体制机制,加大政策扶持力度,加强政府监管,强化公益属性,保证其切实为人民群众提供优质高效的公益服务。

  三、积极创新体制机制,激发事业单位生机与活力

  着力推进事业单位管理体制改革。创新管理体制重在加快政府职能转变,理顺政府与事业单位的关系。要切实减少行政主管部门对事业单位的微观管理和直接管理,强化其制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责,进一步落实事业单位法人自主权。对面向社会提供公益服务的事业单位,要积极探索管办分离的有效实现形式,逐步取消行政级别。要加强事业单位机构编制的总量控制和动态调整,实行差别管理,逐步减少审批事项,强化后续监管,做到既与社会事业发展相适应,又有效防止机构编制膨胀。同时,加强审计监督和舆论监督,强化对事业单位的监管。

  建立健全事业单位法人治理结构。建立和完善事业单位法人治理结构是创新事业单位管理体制和运行机制的关键。要选择面向社会提供公益服务、发展势头好、领导班子强、运行有基础的单位,积极开展法人治理结构的试点。在先行试点的基础上根据不同事业单位特点,积极探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构,健全决策、执行和监督机制,提高运行效率。同时,选好配强党组织领导班子,充分发挥党组织在促进事业发展、完成中心任务中的领导核心或政治核心作用,保证党的路线方针政策的贯彻执行。

  深化事业单位人事、收入分配、社会保险、财政支持等制度改革。这些改革直接关系事业单位及其工作人员切身利益,是规范事业单位管理、完善内部运行机制、调动事业单位及其工作人员积极性的重要途径。要以转换用人机制和搞活用人制度为核心,以健全聘用制度和岗位管理制度为重点,逐步建立起权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。要以完善工资分配激励约束机制为核心,健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配制度。要以健全基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策为重点,逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保障体系。要对不同事业单位实行不同的财政支持办法,构建财政支持的长效机制,健全监管制度,充分发挥财政资金的效用。

  四、充分发挥社会力量和市场机制的作用,努力构建公益服务新格局

  公益服务涉及广大人民群众的基本需求,直接关系社会公平正义,不能主要依靠市场提供,必须强化政府责任,充分发挥政府主导作用。这既是政府的一项重要职责,是建设服务型政府的题中应有之义,也是我们党践行为人民服务根本宗旨的内在要求。

  衡量政府是否履行好公益服务职责,关键是看人民群众能否享受到保质保量的服务。目前,我国公益服务基本上由政府直接提供,社会力量兴办的公益事业明显不足。必须积极引导社会力量广泛参与,引入市场竞争机制,逐步形成提供主体多元化和提供方式多样化的公益服务新格局,努力为人民群众提供广覆盖、多层次的公益服务。

  鼓励和支持社会力量广泛参与公益事业,要完善相关政策,放宽准入领域,推进公平准入,引导和支持各类社会组织参与公益服务的提供。对社会力量兴办公益事业的,要在设立条件、资质认定、执业资格、职称评定、税收政策和政府购买服务等方面,与事业单位公平对待。要充分发挥市场在公益事业领域资源配置中的积极作用,完善扶持政策,为社会资本投资创造良好环境,推动相关产业发展。

  五、坚定改革信心决心,按照“四分”工作方针积极稳妥推进改革

  事业单位改革是一项长期复杂的系统工程,当前改革已经进入“深水区”,越向前推进,困难和阻力就越大。但也要看到,《指导意见》印发以来,各地区、各部门深入学习文件精神,建立健全领导体制和工作机制,扎实开展清理规范和分类工作,开局良好。科技、教育、文化、卫生、新闻出版等行业体制改革稳步推进,山西、上海、浙江、广东、重庆5 个试点省市先行先试,积累了丰富经验。我们必须坚持从党和人民的长远利益出发,全面认识事业单位改革的重要性、艰巨性和各种有利条件,进一步增强历史使命感和责任感,以创新的理论勇气和政治智慧,坚定不移地把改革推向深入。

  我国事业单位情况千差万别,各地区、各行业情况差异也很大。推进这项改革,必须坚持分类指导、分业推进、分级组织、分步实施的工作方针,在改革的具体要求、方法和步骤上不搞“一刀切”。坚持分类指导,就是按照社会功能将现有事业单位分为三大类,并进一步将其中的公益类事业单位细分为两小类,对不同社会功能的事业单位采取不同的改革和管理方式。坚持分业推进,就是各行业事业单位改革按照现行领导体制和政策规定继续推进。分类推进事业单位改革不是“另起炉灶”,不替代正在进行的行业体制改革,而是要着重解决共性、基础性和衔接性问题。坚持分级组织,就是中央主要负责指导全国分类推进事业单位改革工作,省级党委、政府对本地区改革负总责。地方按照中央部署和要求,结合当地实际组织实施改革,中央和地方各负其责,充分发挥“两个积极性”。坚持分步实施,就是根据中央确定的阶段性目标和总体目标,确定具体改革任务,梯次推进,做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合。此外,还要注意及时跟踪和研究解决改革过程中出现的新情况新问题,加强新闻宣传和思想政治工作,营造良好的改革氛围,确保改革平稳进行。