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学者:从国际视野来观察行政类事业单位改革
时间:2012-04-27              字体:

  我们通常所说的行政类事业单位如果回归行政机构,具体回归形式应认真探究。如果简单地把行政类事业单位“换名为”组成部门的执行机构,而没有实质性的管理方式与运行机制的转变,难以实现改革目的与目标

  从国际视角来观察,国外并没有“行政类事业单位”这一概念。但国外一些特定类型的机构履行了类似于中国行政类事业单位的职能。比如,美国的独立机构、法国的独立行政机构、英国的执行局、新加坡的行政类和监管类的法定机构、日本的独立行政法人、荷兰的独立行政实体、西班牙具有行政职能的自治实体、瑞典的执行局等基本上承担了类似我国行政类事业单位所履行的职能。

  尤其是,观察美国的独立机构、英国的执行局、新加坡的法定机构设立、运作与管理,可以拓宽我国行政类事业单位改革的国际视野。

  美国独立机构

  美国联邦政府架构主要由三部分组成。一是总统行政首脑办事机构,主要承担决策辅助与综合协调职能。二是内阁部,作为总统领导的执行法律的最大、最重要的行政机构履行政府基本职能。三是独立机构与政府公司。美国独立机构又可分为独立行政机构与独立规制委员会两种类型,依法享有行政权、委托立法权和委托司法权,承担类似于我国中央政府层级行政类事业单位所履行的职能。

  美国的独立机构属于行政机构,但相对于内阁部,甚至相对于总统来说,在法律地位、治理结构等方面具有充分独立性。美国独立机构是由国会通过法律设置的,其负责人往往由总统提名,经议会批准,由总统任免。从治理结构来看,美国独立行政机构一般实行独任制。美国的独立规制委员一般实行委员会制。

  从经费来源看,美国独立机构的经费来自财政拨款。近年来,由于规制领域的不断扩张和规制活动的日益复杂,独立规制机构面临因经费不足而导致规制有效性不足的挑战,一些规制机构提出向规制对象增加收费项目来弥补经费不足的建议。

  独立机构的人力资源管理,除了政府任命官员之外,其他都属于经考试录用的职业公务员。由于独立机构的专门性,所以在录用资格条件方面,专业要求特别高。

  根据独立性程度的差异,独立机构监督与问责机制也不同。部内的独立机构向所属部长或总统负责;部外独立行政机构向总统负责,直接向总统汇报工作(实际运作中,行政管理和预算局预算审查官代表总统管理独立执行机构);而独立规制委员会既不对总统、国会、最高法院负责,也不对部负责,只对法律负责。独立机构都要接受总统、国会、最高法院的制约,都要接受公众和舆论的监督。

  这也给了我们一些思考与启示。首先,美国联邦政府架构并不存在非常严格的“决策机构”与“执行机构”之间的分离,而是存在明显的综合性机构与专门性机构的区分。综合性机构与专门性机构所承担的行政职能是相得益彰的互补竞争关系。

  其次,组成部门(内阁部门)以外的行政机构承担部分行政职能是客观存在。政府统一行使行政职能,不意味着政府组成部门(内阁部门)来行使所有的行政职能。组成部门以外的行政机构主要履行专门性强的行政职能。

  其三,执行性的行政机构与规制性的行政机构存在区别。执行性的行政机构一般按照行政命令来管理,而规制性机构一般根据法律来独立监管,强调对法律负责。从发展趋势看,社会性的规制机构一般在部内设置,经济性规制机构一般部外设置。