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以“善管”促“宽放”
——写在新一批取消中央指定地方实施行政许可之际
时间:2017-03-16              字体:       

  取消中央指定地方实施的行政许可,是简政放权又一新的战场,对于进一步打破“审批经济”体制、释放市场活力,进一步扩大地方简政放权的空间,进一步明确国务院部门与地方权责关系,减少管理层级,提高效率,方便群众办事,具有重要意义。2015年分两批取消230项后,以法律、法规和国务院决定指定地方实施的行政许可事项还有783项。2017 年1月21日,国务院决定再次取消 53项。与前两次取消相比,第三批取消事项还同时向社会公布了有关部门配套提出的事中事后监管措施。简政放权不是简单取消审批,而是在放管结合中采取更为管用、更为聪明的治理方式,简言之,就是以“善管”促“宽放”。

  一、以“宽放”促“释放”

  “宽放”是简政放权的核心,即“简化政府,放 开权力”。“释放”是简政放权的目的。释放市场机制在资源配置中的天然活力,释放社会资本投资的内生动力,释放企业、事业法人的自主权,释放行业协会等社会组织自律的潜力,释放公民参与社会治理的天性。以“宽放”促“释放”,是促使政府最终摆脱疲于奔命的状态,促进政府治理现代化的迫切需要;是经济新常态下对冲经济下行压力,加速经济动能转换的内在需要;是充分调动社会资源满足公共需求、缓解社会焦虑的社会需要;是充分运用大数据时代提供的一切便利实施精准监管的时代需要。

  第三批取消中央指定地方实施的行政许可事项,充分体现了以“宽放”促“释放”的改革本意。在取消的53项行政许可中,有48项(占91%)为企业生产经营、个人就业创业松绑减负。如取消“棉花加工 资格认定”,促进市场竞争,淘汰落后产能;取消“物业服务企业资质认定”,有效解决资质等级买卖、“挂靠”等问题,促进物业服务业的良性竞争。

  二、以“善管”保“宽放”

  “善管”是科学行政、依法行政、效能行政“三位一体”的管理。科学行政必然是遵循规律的管理,是在合适的时间合适的着力点以合适的方式实现公共利益的精准管理,是以相对更少的成本实现相对更大收益的管理。从这个角度分析,“善管”擅 长以科学方式管理,善于最大限度地统筹政府系统 公共资源以及全社会一切积极因素,以“四两拨千斤”的方式满足社会公共需求的简约治理。依法行政,必然严格执行机构法定、职能法定、权限法定、 程序法定、责任法定。“善管”意义上的依法行政,必然要求建立在科学行政的基础之上,合法与合理相得益彰。效能行政,以依法行政与科学行政有机统一为基础,但并不止步于此,而是追求以结果为本的管理与服务,以有效保障公共安全、公共利益为底线,以有效提升公共价值为基线,以创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义为落脚点。科学行政、依法行政、效能行政三位一体的“善管”,必然要求及时对相关法律法规立改废释,确保简政放权、放管结合、优化服务在法治轨道上稳健运行。

  “宽放”依赖“善管”。“放”与“管”是简政放权过程中的一对基本矛盾。“善管”是“宽放”的充分条件,是能否巩固简政放权改革成果、能否继续深化 简政放权改革的先决制约条件。“善管”是促进新经济快速健康发展的迫切需要。从长远看,“善管”是实施市场准入负面清单制度的必然选择。

  第三批取消中央指定地方实施的行政许可基本上可以分为三种类型:一种是为进一步理顺政府与市场关系,使市场在资源配置中发挥决定性作用,激发市场活力而取消的行政许可;另一种是为进一步方便行政相对人办事而取消的重复审批;还有一种是为进一步理顺国务院部门与地方权责关系,提高办事效率而取消的初审。每一种类型的行政许可取消,绝不意味着一消了之,而是对政府的后续管理和监管提出了更高的要求,对政府“善管”提出了具体要求。

  (一)针对第一种类型的“善管”:落实市场主体责任,创新政府管理方式

  政府是生产经营者权利的保护者,但不是生产经营者主体责任的背书者,不是生产经营者主体责任的包揽者。来自政府的他律放宽了,来自生产经营者、行业协会的自律必须相应加强。如取消“棉花加工资格认定”、“自费出国留学中介服务机构资格认定”、“食盐准运许可”、“建设项目环境保护设施 竣工验收”、“物业服务企业(二级及以下)资质认定”、“国道以外其他公路收费权的转让审批”等行政许可,可以说是还企业自主权给生产经营者。但必须看到,“还权”的同时也是“还责”,即归还生产经营者的主体责任。生产经营者的主体责任,首先是合规经营的法律责任,其次是社会责任,再次是对监管者应承担的责任。主体责任,必然要求强化生产经营者自我报告、自我负责的自律行为。对此,生产经营者必须有清晰的认识。

  生产经营者承担主体责任,政府部门是否就可以袖手旁观?确立生产经营者承担主体责任的规则、行政引导督促行政相对人遵循规则、实施部门间协同监管、以及对破坏规则者联合惩戒,是政府相关部门不可回避的责任。取消“棉花加工资格认定”后,相关监管部门要按照国家已经建立的棉花质量强制性标准,健全质量追溯体系,加大对棉花加工企业的违法责任追究力度。简言之,以结果为本的管理代替主体资格管理。取消“自费出国留学中介服务机构资格认定”后,教育主管部门应及时制定相关合同示范文本,且对违法违规的“黑中介”依法加大惩戒力度。取消“建设项目环境保护设施竣工验收”后,环境保护行政主管部门须强化建设单位同时设计、同时施工、同时投产使用各阶段的环境保护主体责任,须将精力聚焦于排污口与排污许可证的管理。取消 “物业服务企业(二级及以下)资质认定”后,住房城乡建设主管部门的当务之急是制定物业服务标准规范,以标准管理代替资格管理。

  (二)针对第二种类型的“善管”:强化、纳入、重构

  取消重复许可,利于群众办事,但对于涉及公共安全的行政许可取消应在强化、纳入、重构方面下功夫。

  一是强化,即强化目前依然保留的相关行政许可。取消“港口的危险货物作业场所、实施卫生除害处理的专用场所”许可后,港口行政管理部门须强化 “新建、改建、扩建从事港口危险货物作业的建设项目安全条件审查”。取消“水利施工图设计文书” 许可、取消“水利工程采用没有国家技术标准的新技术、新材料审定”后,水行政主管部门须强化水利工程初步设计审查、工程验收,对工程质量严格把关。取消“重大动物疫病病科采集审批”后,农业主管部门须强化“从事高致病性病源微生物试验活动审批”,且加快制定实施《动物疫情报告、通报和公布管理办法》,有效防控动物疫病风险。取消“机动车安全技术检验机构检验资格许可”、“产品质量检 验机构资格认定”后,质量技术监督部门须强化“为社会提供公正数据的产品质量检验计量认证”。取消 “互联网药品交易服务企业审批(第三平台除外)”, 食品药品监督管理部门须强化“药品生产企业许可”、“药品批发企业许可”、“药品零售企业许可”,对互联网药品交易服务企业严格把关。取消“非电子出版物出版单位委托电子出版物复制单位复制计算机软件、电子媒体非卖品审批”后,新闻出版广电行政主管部门可通过目前仍保留的“音像、电子出版物复制单位设立、变更审批”加强对电子出版物非卖品复制经营活动的监管。

  二是纳入,即纳入目前依然保留的相关行政许可。取消“在堤防上新建建筑物及设施竣工验收” 后,水行政主管部门须将此项工作纳入河道管理范围内建筑物和设施竣工验收。取消“药用辅料(不含 新药辅料和进口药用辅料)注册审批”后,国家食品药品监管部门须将药用辅料纳入药品审批一并办理。自然保护区占国土面积的14%,被称为“最后一块净 土”。取消“环保部门管理的地方级自然保护区的实 验区开展参观、旅游活动审批”后,为有效防止不合理的旅游开发活动对自然保护区的侵蚀,要高度依赖两个环评管理,即自然保护区生态旅游专项规划环评与旅游开发类建设项目环评。然而,对有的自然保护区来说,生态旅游专项规划还处在等米下锅的状态。严格依照规划管理,就成为相关行政主管部门的必修课。

  三是重构,即重新综合配置事前、事中、事后力量。取消入海排污口位置审批的关键理由是,可将其纳入建设项目环评。目前,18个近海生态监控区,真正达到监控标准的只有14%。在全国近海污染已 经如此严重的背景下,并不是简单地纳入建设项目环评,理性的选择是,强化排污许可证管理风险防控在先,强化排污口管理在后。严格控制新增入海排污口数量,沿海建设项目和排污单位污水进入城市污水收集处理系统。排污口设置及位置选择应符合国家法律法规确定的强制性标准、主体功能区划要求、近岸海域环境功能区划要求,在禁排区域不得设置排污口。在此基础上,向社会公布入海排污口信息,加大入海排污口的监测,加大对重点排污口的监控力度,严厉打击违法排污行为。

  值得注意的是,取消了A部门的行政许可,要求 B部门依法按国家强制性标准管理,或采取禁止管理方式。如取消了工业和信息化部、卫生计生委的“食盐中添加营养强化剂或药物许可”后,由食品药品监管总局加大《中华人民共和国食品安全法》的执法力度,禁止食盐中添加药物的行为,规范生产经营者在食盐中添加营养强化剂的行为。

  (三)针对第三种类型的“善管”:明确上下左右事中事后监管责任

  取消省一级初审,由国务院部门直接受理,减少审批环节,让企业少跑一趟,提高审批效率,国务院部门直接承担审批责任。但取消之后的事中事后监管责任的横向纵向划分是一个必须再明确的问题。

  另外,对有些设置不当的行政许可,代之以禁止管理。如在渔港内的航道、港池、锚地和停泊区从事 捕捞、养殖等生产活动会妨碍航行安全,对该类行为则采取禁止管理。同理,取消“在非疫区进行植物检疫对象审批”后,禁止将植物检疫对象活体带入非疫区。

  三、以简约统“善管”

  基于以上分析,取消行政许可后要构建实施“善管”的简约基本框架。

  “善管”总是要有着力点。就市场监管的着力 点而言,可分为事前、事中、事后三个时段。事前、事中、事后监管各有自己的独特作用,不能彼此替代; 事前、事中、事后监管各有自己的实现方式。且三个时段又有政府能力高低之分。基于政府着力的时间段以及政府能力两个维度,我们可以提出分析部署“善 管”的基本框架。如图1所示。

  就取消中央指定地方实施的行政许可事项之后的事前监管而言,以行政许可为主,但不止步于行政许可。取消过度的、重复的、无效的、不当的行政许可,就需要在事前这个时段充分发挥依然保留的行政许可功能,或强化、或纳入合并、或重构,这就必然要求提高政府行政许可能力,必然要求开发、创新行政许可以外的其他方式,如行政禁止、规划管理、标 准管理、实施市场准入负面清单制度等。

  就事中监管这个时间段来说,最基本的监管方 式就是接触式执法监管、双随机抽查等。相对水平较高的监管方式是尽量使用非接触式科学监管,如风险监管、信用监管、利用大数据监管等,这对政府“遥控”监管能力是一个较高要求。而对政府能力提出更高要求的是运用“四两拨千斤”式的智慧监管,如行政指导、主动服务;保障生产经营者自主权,以良性竞争来监管;确保生产经营者做实主体责任,引导其更多地自我负责;落实协作、透明、参与的现代 治理原则,实现政府与社会共治。

  就事后监管这个时段来说,最基本的监管方式是政府惩戒,如行政处罚、实施黑名单制度。对政府能力要求较高的是综合运用政府惩戒、行业惩戒,形成足够的震慑力,如衔接行政处罚、刑事处罚与从业禁止,加大违法责任追究力度,且实施联合惩戒。对政府能力要求较高的是运用政府惩戒、行业惩戒、社会惩戒综合作用力,有效配置行政治理机制、市场治 理机制、社群治理机制三种力量,实现“良币驱逐劣 币”的公平市场竞争秩序。如政府法治规范、集体诉讼、公益诉讼、实施企业内部举报人制度、创新“互联网+监管”等方式,巧妙地平衡以政府为代表的公共利益、社会公众利益和资本利益,最大限度实现社会公平正义。

  可见,“善管”的实际水平是政府着力点选择与政府能力高低综合作用的结果。“善管”绝不是简单 的着力点转移,而是更多地依赖政府能力的提升。

  (作者:宋世明 国家行政学院公共管理教研部教授)