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瞭望新闻周刊:事业单位改革完善顶层设计
时间:2012-07-03              字体:

  “指导意见”作为事业单位改革的顶层设计,充分体现了改革的根本性、全面性和整体性,标志着我国事业单位改革和发展进入了新的历史阶段

  2011年3月,中共中央、国务院印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称“指导意见”),全面部署了分类推进事业单位改革工作。在长期关注事业单位改革的权威研究者和改革实际操作者眼中,这是继农村改革、国有企业改革、政府机构改革之后不断完善改革总体布局的又一重大决策,将对我国社会主义现代化建设产生重大而深远的影响。

  2012年3月2日,在国家行政学院春季开学典礼上,国务委员兼国务院秘书长、国家行政学院院长马凯发表讲话表示,中央的指导意见是指导事业单位改革的纲领性文件,第一次将事业单位作为一个整体改革的顶层设计,充分体现了改革的根本性、全面性和整体性,标志着我国事业单位改革和发展进入了新的历史阶段。

  据《瞭望》新闻周刊了解,指导意见下发一年来,中央层级建立了分类推进事业单位改革工作部际联席会议制度,联席会议办公室设在中央编办。各地普遍成立了分类推进事业单位改革工作领导小组,多数由政府主要负责人担任组长。

  按照指导意见要求,一年来各地各部门扎实稳妥地开展了事业单位清理规范。目前,这项工作已基本完成,进一步摸清了事业单位的“家底”,解决了一些突出问题,为下一步科学分类工作奠定了坚实基础。

  在山西、上海、浙江、广东、重庆等5个试点省市,分类工作进展较快,创造了不少好的经验。其他地方和部门结合清理规范,已开始研究分类工作。一些地方和部门积极探索事业单位管理体制机制创新,着力解决影响公益事业发展的深层次矛盾和问题。广东、重庆、浙江、北京、上海、深圳等地在管办分离、法人治理结构试点等方面取得了可喜进展。同时,各地和各部门在财政投入、人事制度、收入分配制度、社会保险制度改革等方面探索颇为引人注目。

  纲领性文件诞生

  事业单位是我国社会主义现代化建设的重要力量。目前,全国共有事业单位126万个,在职人员3000多万,离退休人员1000多万。进入新时期新阶段,随着中国经济社会的迅猛发展,事业单位改革和发展与经济社会发展总体状况的不适应性日益凸显。分类推进事业单位改革,已成为落实科学发展观、保障和改善民生的客观要求,成为加快转变发展方式、促进经济更好更快发展的迫切需要,成为转变政府职能、建设服务型政府的重要举措,更是我国改革开放总体布局的必然要求。

  党的十七大,明确提出加快推进事业单位分类改革。十七届二中全会要求抓紧制定推进事业单位分类改革的指导意见和方案。2009年下半年,经国务院和中央编委批准,“事业单位改革文件起草组”正式成立,在全面总结经验、深入调研论证的基础上,研究起草了此次改革的总体文件。文件初稿形成后,经广泛征求意见,反复修改完善,先后提交中央编委会议、国务院常务会议和中央政治局常委会议审议。

  3月2日起,中组部、中编办、国家行政学院共同举办了为期5天的省部级领导干部分类推进事业单位改革专题研讨班。相关部门认为,指导意见作为改革的顶层设计,把不断满足人民群众公益服务需求作为改革的根本目的,把构建适应社会主义市场经济要求的新型事业单位体制机制作为改革的核心;在改革范围上,涵盖各地区、各行业、各类型的事业单位;在改革内容上,涉及事业单位的方方面面,特别是管理体制、养老保险、财政投入、收入分配等行业体制改革自身难以解决的共性问题、基础性问题和衔接问题;在改革方法和步骤上,明确了总体目标、阶段性目标和“四分”的工作方针。

  与以往的事业单位改革动作相比,此次改革的目的和价值取向更有利于在全社会凝聚共识。指导意见明确指出,此次事业单位分类改革,要以促进公益事业发展为根本目的。可见,这次改革不是简单地减人、减机构、甩包袱,更不是要把事业单位搞小变弱,而是促进公益事业发展壮大、不断满足人民群众公益服务需求。

  也正因此,检验这项改革成败的标准,就是要看是否有利于调动事业单位各类专门人才和广大职工的积极性;是否有利于公益事业资源的优化配置和促进基本公共服务均等化;是否有利于事业单位服务功能的充分发挥和社会事业更好更快发展。

  破解体制机制“症结”

  创新体制机制是事业单位是否健康发展、公益事业能否发展壮大的关键,也是改革成功与否的重要标志。如果不从根本上改革事业单位的管理体制,切实解决影响公益事业发展的深层次原因,而只是把发展公益事业简单地理解为增设机构、增添人手、增加收入,结果还是“花钱养人、养机构”,公益服务质量和效率就难以真正提高,公益事业的投入效益就会打折扣。

  高层认为,目前一些事业单位不同程度地存在偏离公益目标、生机活力不足等问题,根子在于体制机制上存在的管办不分、监管缺位两大症结,导致“一统就死、一放就乱”。对从事公益服务的事业单位,要抓好创新体制机制的七大关键环节。

  一是深化事业单位管理体制改革,理顺政府与事业单位的关系,积极探索政事分开、管办分离的有效实现形式。指导意见要求,行政主管部门要减少对事业单位的微观管理和直接管理,落实事业单位法人自主权,淡化和逐步取消事业单位的行政级别。对此,地方已经先行先试,比如上海成立国资委下辖的医院管理中心,北京在卫生厅下设医院管理局,都是这方面的积极尝试。

  二是探索建立多种形式的法人治理结构,健全事业单位内部决策、执行和监督机制。

  三是深化人事制度改革,以转换用人机制和搞活用人制度为核心,以健全聘用制度和岗位管理制度为重点,建立责权清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。

  四是深化收入分配制度改革,以完善工资分配激励约束机制为核心,健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。

  五是推进社会保险制度改革,完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策,逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。

  六是改革和完善财政支持方式,构建财政支持公益事业发展的长效机制,形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。对此,指导意见规定,按照国家政策和以事定费的原则,公益一类给予经费保障,公益二类给予经费补助,并通过政府购买服务等方式予以支持。同时,推进预算管理、政府采购和国有资产管理改革,确保财政资金和国有资产使用规范、安全、有效。

  七是全面加强事业单位党的建设。加强事业单位党的思想建设、组织建设、作风建设等,充分发挥事业单位党组织在促进事业发展、完成本单位中心任务中的领导核心或政治核心作用,保证党的基本路线方针政策在事业单位的贯彻执行。

  构建公益服务新格局

  指导意见提出,要发挥政府主导作用,引导社会力量广泛参与,引入市场竞争机制,形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局。这可被视为此次事业单位改革的重要目标。

  在这一新格局中,政府的主导作用主要体现在“制定规划、确保基本、完善政策、强化监管”等四方面。也就是说,衡量政府是否履行好公益服务职责,关键是看人民群众是否保质保量地享受到这些服务,而不在于从哪里得到这些服务,也不在于以任何形式举办公益事业。

  当前,我国公益服务基本上都是由政府直接提供,社会力量兴办的公益事业明显不足。统计数字可以说明这一问题。例如,美国的民办高校占比为60%,日本为70%,中国为28%;新西兰的民办医院占比为50%,日本为65%,中国为19%。可见,大力发展社会力量兴办的公益事业,已成为构建中国特色公益服务新格局的迫切需要和必然选择。

  经历了改革开放30多年来的市场浪潮洗礼,我国社会力量已经具备了相当的经济实力,举办公益事业的积极性和责任感也逐渐增强。鼓励和支持他们兴办公益事业,可以扩大公益服务供给总量、增加服务品种,使人民群众获得更多选择权。而且,与国家举办的公益机构相比,不少社会力量举办的同类机构在工作效率、运营成本和服务意识等方面往往还具有一定优势。社会力量的介入,还可以对国家举办的公益机构在内部管理、服务质量等方面产生压力,形成相互促进、共同发展的局面。

  要鼓励社会力量兴办公益事业,就需要完善相关政策,推进公平准入。指导意见对此有着明确的规定,即对社会力量兴办公益事业的,在设立条件、资质认定、执业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面,同事业单位公平对待。同时,要充分发挥市场在公益事业领域资源配置中的积极作用,为社会资本投资创造良好环境,推动教育、科技、文化、卫生相关产业发展。

  准确把握“四分”方针

  由于全国126万个事业单位情况千差万别,各地区、各行业情况差异也很大,事业单位改革艰巨复杂,是一项长期任务。因此指导意见提出,推进这项改革必须坚持一切从实际出发,从事业单位改革的自身规律出发,在改革的具体要求、方法和步骤上不搞“一刀切”,而是以“分类指导、分业推进、分级组织、分步实施”作为基本方针。

  坚持分类指导,目的在于针对不同社会功能、不同行业的事业单位进行分类改革、分类管理,而且对于同一行业、不同地区的单位或同一地区的不同单位,也要根据具体情况区别对待。

  坚持分业推进,主要针对的是与行业体制改革的政策衔接。指导意见强调“教育、科技、文化、卫生、新闻出版等部门要按照现行的领导体制和政策规定,继续推动行业体制改革”。这也就是说,此次事业单位改革主要是通过总体设计,着重解决不同行业和地方改革中涉及事业单位的基础性问题、共性问题和衔接性问题,而不是“另起炉灶”,不能替代正在进行的教育、科技、文化、卫生等行业体制改革。

  坚持分级推进,则是指按照事业单位分级管理的原则,分级组织实施事业单位改革。其中,中央负责指导全国分类推进事业单位改革工作,地方按照中央总体部署和要求,结合当地实际组织实施,中央和地方各负其责,充分发挥“两个积极性”。省级党委、政府除了要抓好本级事业单位改革外,还要对本地区分类推进事业单位改革负总责。

  坚持分步实施,是充分考虑到事业单位改革复杂性、长期性而设定的方针。由于事业单位改革情况复杂,涉及各方面利益格局的调整,受多重因素影响,是一个长期的、渐进的过程,不可能一蹴而就。为此,指导意见明确了到2015年的阶段性目标和2020年的总体目标。

  即到2015年,在清理规范基础上完成事业单位分类,承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成,从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展,管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破,社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化。

  到2020年,建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制,形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。

  在具体改革任务上,中央也提出了分步实施的要求。如先开展清理规范再进行分类;建立健全法人治理结构,也要先行试点,探索一段时间后再逐步推开等。有的改革措施,可以根据情况,允许过渡、逐步实施,不要求一步到位。各地区各部门在中央规定的改革步骤下,紧密结合自身特点,切实作出分步、先后和渐进的安排,确保改革稳妥推进。