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王春业:论行政公务员全员聘任制改革
时间:2012-07-03              字体:

  《公务员法》颁布后,公务员内涵与外延都扩大了,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员,而行政公务员是其中的一个组成部分。之所以只研究行政公务员的聘任制,而没有将所有公务员纳入研究范围,原因在于,一方面行政机关与普通百姓关系十分密切,研究其全面实行聘任制改革具有重大的现实意义;另一方面,行政公务员行使的是行政权,与其他公务员所行使的权力,如权力机关的立法权、法院的审判权、检察机关的检察权等具有不同的特点,放在一起研究比较复杂,难以进行制度设计。

  一、从有限的聘任制到全员聘任制的趋势

  (一)我国法律规定的有限聘任制

  尽管《公务员法》中引入了聘任制的用人模式,但从其规定来看,目前所实行聘任制的范围较为狭窄,主要有两类职位:一类是专业性较强的职位,主要集中在金融、财会、法律、信息技术等方面。二是辅助性职位,实践中主要有普通文秘、书记员、文件分发、内勤、数据录入等。

  从我国现行对公务员聘任制的情况来看,其不足存在于:行政公务员聘任制与其他用人形式如考任、选任、委任、调任是并列的,而且在实践中,聘任制只是政府用人制度的一种补充形式,其适用范围非常小。不但没有起到制度创始所设定的良好目标,更可能的是本应该由原来公务员做的事也理所当然的推到聘任制公务员手中了,造成“闲着媳妇请保姆”的尴尬结果。[1]实际上,聘任制应是一种基本模式,不论以何种方式录用的行政公务员,都应当在录用后的管理模式上实行聘任制,真正运用市场机制对公务员人事制度进行改革,真正建立起完善的聘任制管理体系,而不是仅仅作为终身制的补充,或者不过是政府用人的一种临时性的招聘活动,这种二元的双轨制必须并轨,把大多数公务员都纳入聘任制。尤其值得注意的是,不是反其道而行之,若干年后让聘任制“转正”。

  从提高行政效率、节约行政成本、实现行政公务员退出的正常化来看,实行全面聘任制必将成为趋势。为此,2008年人力资源和社会保障部下发的《关于印发〈国家公务员局2008年下半年工作要点〉的通知》中指出:国家公务员局正在加快《公务员法》配套法规政策的制定进程,特别提到要“研究建立公务员交流与正常退出机制”,由此,在公务员队伍中萌动了一种危机感,守着“铁饭碗”、平平稳稳过几十年的生活也必将结束。

  (二)我国部分地区改革试点的示范效应

  1.“铁饭碗”变“瓷饭碗”:深圳市行政公务员聘任制改革试点

  2007年11月,深圳向社会公开招聘包括专业技术与辅助类职位在内的31个职位的41名行政公务员,首批试点吸引了众多的报名者,通过笔试、面试,最终有35人被录用。2010年深圳市继续深化公务员聘任制改革,市政府颁布了《深圳市行政机关行政执法类公务员管理办法(试行)》、《深圳市行政机关专业技术类公务员管理办法(试行)》、《深圳市行政机关聘任制公务员管理办法(试行)》三个相关的配套文件。此次改革,实施职位分类,建立行政执法类和专业技术类职务序列;实施聘任制,把“铁饭碗”变“瓷饭碗”,公务员要更加用心、用力工作,才能保住饭碗。作为改革开放的排头兵,深圳市拉开行政机关公务员聘任制改革的序幕。

  深圳的试点改革经验告诉人们,行政公务员的聘任制改革并不限于少数职位,可以在更大范围内展开,彻底打破行政公务员的“铁饭碗”和终身制。

  2.全体下岗重新聘任:山西省太原市公安民警系统聘任制改革试点

  2009年山西省太原市公安局运行机制改革全面启动,几乎颠覆了原有的“铁饭碗”体制。全市8000多名民警全员下岗,实行重新竞聘,公安系统与民警进行双向选择,并实行等级化考核管理,即把所有民警根据其工作业绩与绩效考评结果划分为优等、合格、基本合格与不合格等几个等级,作为聘任的直接参考因素。警官为1年聘任期,在年终考评中合格,则可以续聘,达到优秀的,则可以获得晋升资格,连续两年考评不合格的则将被解雇。而警员则是在年终考评达到优秀,才能获得提升为同级警官的资格,若连续5年考评优秀的,则可直接晋升为上一级警员,若连续8年合格则可直接晋升。太原市公安民警系统实行全员聘任制改革后,机构和人员得到了精简,一线的战斗力进一步增强,同时,抢劫类、抢夺类与盗窃类案件也大幅下降,分别下降了51%、33%和23%,民众安全感有了大幅上升。[2]

  3.打破“终身制”:上海浦东行政公务员聘任制改革试点

  在上海浦东新区,公务员不再是“终身制”职业了。2008年6月份,新区首批聘任制公务员与用人单位正式签约,聘期为1至3年。此次浦东聘任制公务员在体制上实现了两项重大突破,即实行了合同制管理及协议工资制度。聘任的公务员不执行有关公务员职务任免规定,不再有科、处、局等职级。在薪酬待遇方面,也不执行公务员工资、福利、保险等规定,而是由新区政府参照市场同类岗位同类人员的薪酬水平,并兼顾政府机关的实际情况,通过双方协商确定。上海浦东新区的这些新做法,无疑为改革公务员制度,破除公务员“终身制”,打破公务员的“铁饭碗”作出了有益尝试和积极探索。[3]

  继深圳试点改革之后,2012年,江苏、河南、湖北、成都等多个省市拟试点公务员聘任制。而广东佛山市规定,今后佛山新招录的公务员将采用聘任制,每次聘任期为三至五年,期满后考核不合格的不再续聘,并取消公务员资格。可以说,广泛实行聘任制直至实行全员聘任制改革,成为行政公务员用人制度的一种必然趋势。

  二、全员聘任制效果

  全员聘任制改革实现了行政公务员身份的改变,由此带来的一系列的积极作用。

  1.淡化了“官本位”意识。“官本位”把是否为官、官职大小当成一种核心的社会价值尺度去衡量个人的社会地位和价值。从而形成了以“官”的意志为转移的利益特权、“唯上是从”的制度安排、以是否为官和官职大小评价社会地位的衡量标准。全员聘任制改革后,与其他行业一样,行政公务员只是一种职业,而不是永久身份,升迁靠技术和能力,不胜任同样会被解聘而失去工作,消除了根深蒂固的“官本位”意识。这对传统的官场文化起到了消解作用,具有深刻的历史影响。

  2.实现行政公务员正常的退出。公务员的退出,是指根据国家有关法律规定,按照法定程序,国家公务员与国家行政机关解除任用关系的一种法律行为。它是公务员丧失公务员身份、退出公务员序列的制度安排,公务员退出机制包括退休、辞职、辞退和开除四个组成部分。行政公务员退出方式的不足在于,主要是自然退出,且退出的数量与进入行政公务员队伍的数量相比差距很大。据国家公务员局成立时媒体公布的数字,目前我国公务员总数约为800多万,而且还在以每年以20%的速度增长。能进不能出的问题依然十分严峻。而全员聘任制改革,彻底破除了终身制的身份,将从制度上解决了目前行政公务员能进不能出,能上不能下的现状,为行政公务员的出口畅通提供了良好的制度保障。以此破除公务员“一考定终身”,或解决领导干部一经任命终身不下、动力不足的弊端,不称职的将被解聘,实现人才市场的优胜劣汰,实现行政公务员退出的正常化。

  3.有利于提高行政效率。我国行政公务员系统长期缺乏优胜劣汰的竞争机制,公务员没有竞争压力,不利于行政效率的提高,极容易产生赖政、懈政、滥竽充数,甚至官僚腐败。而全员聘任制的改革,则形成了良好的优胜劣汰的激励机制,给每个行政公务员施加一定压力,只有工作认真、能力强的行政公务员才有继续留下来工作的机会,才有进一步晋升的机会,反之,有可能失去现有的工作,这样,可以充分调动了公务员工作的主动性、积极性和创造性,提高公共服务的效率。

  三、全员聘任制实行的前提条件

  (一)科学的职务分类

  职位分类是以职位为对象,将职位按工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等分为不同的类别和等级。

  由于并不是所有的行政公务员都适合实行聘任制,对某些特殊的职位,比如涉及国家秘密的职位,就不能实行聘任制。因此,首先要对行政公务员进行科学合理的分类,才能决定哪些是可以实行聘任制的职位。我国《公务员法》按照职位的性质和特点横向上将公务员划分为三大类别,即综合管理类、专业技术类、行政执法类,纵向上形成了“一职数级,上下交叉”的职务和级别序列。目前的职务分类存在诸多缺陷,比如,职位分类过于简单,职位分类不清晰、职位职责笼统不明确,且三类公务员分别包含哪些职系、职组等,至今仍然处在研究和局部试点过程中。[4]在这种情况下,职位说明书大多是有名无实、流于形式。随着我国经济不断发展,社会分工不断精细化,以及社会公共管理和服务的复杂化,过于简单的职位分类难以满足日益专业化的行政公务员制度的需要,也难以适应行政公务员全员聘任制改革的趋势。目前,行政公务员职位分类关键是要区分政务类行政公务员与事务类行政公务员,区分中央政府公务员与地方政府公务员,同时,要细化各个类别的细则,使之更具操作性。

  (二)公正的绩效考核

  绩效考核是行政公务员聘任制的重要依据,它决定是否录用,决定是否升迁,决定是否续聘,对于行政公务员的聘任制具有重要的基础性作用,可以说,没有公正客观的绩效考核依据,行政公务员的全员聘任制就无法实行下去。我国《公务员法》中也有关于绩效考核的规定,但绩效考核存在诸多不足。一是考核指标过于笼统。目前,我国行政公务员考核指标设计粗糙化,缺乏细化,没有精确的指标,定性有余,定量不足,可操作性不强,易受考核人个人的感觉、印象和经验等因素所左右,缺乏客观的标准,主观随意性大,很难区分出等次,考核结果容易失真,难以达到规范绩效管理所要求的信度与效度。二是考核主体单一。目前,考核主体往往局限于上级和主管部门,虽然要求主管领导在提出考核意见时要听取群众意见,但发挥实质作用的实际上还是主管领导人和部门负责人,缺乏相应的外部监督机制,而单位同事、服务对象参与的较少,不能对被考核者做出客观、公平的评价,甚至还会滋生腐败。三是重年终轻平时考核。考核是一种连续的管理过程,必须定期化、制度化。目前我国在日常管理工作中,虽然有一些绩效考核制度,但对制度的执行力度较弱,绝大部分的考核工作集中于年终考核,并且完全按照上级的统一部署进行,没有很好地结合自身的工作特点和工作性质进行。由于缺乏对行政公务员在日常工作中所显示出来的工作能力、工作态度和工作成绩进行详细的考察,没有形成翔实的以事实为依据的评价数据,最终的考核结果往往不全面、不准确。这种过于集中的考核结果会使工作绩效考核变得扭曲,它对人力资源管理中做出晋升、工资调整方法的决定所起到的积极作用就很少,[5]也无法作为聘任的真正依据。四是缺乏必要的沟通反馈。许多单位只是将考核结果简单的通知被考核者,没有将被考核者存在的问题提出来,被考核者并不知道自己的不足之处,更遑论改进。

  因此,必须针对以上情况,完善我国行政公务员的绩效考核机制,建立科学的考核指标体系,实行定性与定量相结合并增加考核等次,引入被服务对象、外部专家等共同参与考核,健全绩效考核反馈体系等,为实现行政公务员全员聘任制提供基础性条件。

  四、全员聘任制的后续配套

  (一)建立与社会接轨的公务员保险制度

  目前我国公务员的保险与其他行业的保险实行的是双轨制,行政公务员的保险未进入市场化的轨道,总体上属于“国家统筹型”的保险模式,完全依赖预算内财政拨付。随着市场经济体制的不断完善,资源配置的市场化机制不断成熟,人力资源作为一种重要的战略资源理应遵循市场配置的客观规律,人员之间的跨部门、跨行业、跨地区、跨所有制的流动越来越频繁是市场经济条件下的必然现象。目前行政公务员的保险制度成为了阻碍人员流动的一大障碍,行政公务员一旦被解聘,离开行政机关,其所享有的福利待遇将消失,在目前的条件下,利益无法得到保障,这成为行政公务员全员聘任制改革的一个难题。

  从国际经验看,大部分国家都执行统一的社会保险制度,比如日本等早已取消双轨制,而没有为某一特殊群体制定单独的规定。目前,我国也要逐步建立同社会接轨的行政公务员保险制度直至完全社会化的保险,已成为行政公务员全员聘任制改革的必然。这种保险制度的建立与完善必须与行政公务员聘任制度建设同步进行,否则将直接影响行政公务员聘任制度推行的效果。特别是,推行行政公务员社会保险制度,必须改变过去一切有国家包下来的不合理局面,既能促进社会保障经费的合理使用,又会增加公务员的主人翁意识,更为行政公务员走入社会打下基础。

  (二)建立通畅的争议解决机制

  行政公务员与行政机关之间在聘任过程中必然会产生纠纷,公正、合理地解决人事纠纷是维持聘任制的重要内容。《公务员法》第100条规定:“国家建立人事争议仲裁制度。聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的,可以自争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的,可以自接到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。仲裁裁决生效后,一方当事人不履行的,另一方当事人可以申请人民法院执行。”然而,这是对于狭义的聘任制公务员人事争议解决机制的规定,必须对此进行扩展和完善,使之成为行政公务员全员聘任制纠纷的解决方式。

  1.完善人事争议仲裁制度

  目前需要完善的是:一是目前我国的《人事争议处理规定》尚属于部门规章,法律效力和立法层次较低,不能适用行政机关人事制度改革的需要。应当将《人事争议处理规定》提高到法律的地位,必须以法律,至少以行政法规的形式对行政机关与行政公务员的人事争议进行规范。二是将所有的行政公务员与行政机关的人事纠纷纳入仲裁范围。目前,仅将“实施公务员法的机关与聘任制公务员之间”的人事争议纳入其中,而这里的“聘任制公务员”是狭义上的,实际上没有把即将实行的全员聘任制改革中的所有行政公务员纳入其中。三是提高人事争议仲裁机构的独立性。我国的《人事争议处理规定》虽然规定了人事争议仲裁委员会独立办案,相互之间无隶属关系,却没有明确指出应当独立于行政机关。可借鉴日本人事院的设置:在行政机关内部建立专门的具有较高独立地位的仲裁机构,受理行政机关与公务员之间的人事争议。为保证其不受行政机关的影响,仲裁机构的级别应高于其所在的行政机关。三是确保仲裁庭组成人员的中立性。组成人员应由公务员主管部门代表、人事、法律专家组成,而不应包括聘任(用)单位代表。这样,才能保证居中、超然地裁判。

  2.完善人事诉讼制度

  由于我国《行政诉讼法》将“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”排除在司法审查之外,而我国《公务员法》规定了对聘任制公务员与所在机关因履行聘任合同发生的争议可以通过诉讼渠道解决,但是没有明确规定提起的是何种诉讼,《公务员法》制定后又没有相关的配套措施或实施细则,最高人民法院也没有做出此方面的司法解释,实践中也鲜有这种行政公务员与行政机关之间的人事诉讼。因此,当下,在现有法律规定的基础上,有必要进一步明确和完善行政公务员的人事诉讼制度,为全员聘任制改革铺平实施道路。

  首先,在人事诉讼的受案范围上,应体现出人事仲裁与人事诉讼上的分工。把行政机关与行政公务员在履行聘任合同过程中产生的争议划归人事仲裁;而将聘任合同的解聘等使得行政公务员失去公务员身份这类人事纠纷划归人事诉讼。其次,在人事诉讼的原告资格方面,应当允许聘任的行政机关和被聘任的行政公务员都能成为诉讼中的原告。再次,在行政公务员的人事争议诉讼中,既要审查行政机关的行为,也要审查行政公务员的行为;既要审查双方行为的合法性,也要审查是否违反合同规定的合理性。

  (三)建立完善的再就业制度

  为做好被解聘的行政公务员的再就业问题,可成立行政公务员再就业服务中心,作为人才流动的“蓄水池”和“人才库”,与市人才交流中心联网,负责提供上岗信息、帮助指导转岗分流、培训被解聘行政公务员的任务。

  这里主要做好以下几个工作:一是加强落聘的行政公务员的再就业培训。开展订单式培训、定岗培训、定向培训,实现培训与就业岗位要求的紧密挂钩。二是积极帮助被解聘的行政公务员重新就业。可采取多渠道解决被解聘的行政公务员的再就业问题,包括补偿一定的就业费用,引导和鼓励自主择业;在企业、事业单位应聘时给予政策优惠;对于自主创业、自谋职业、自找出路的落聘人员,应给予小额贴息贷款、基金扶持等扶持政策。三是对再就业行为进行规范。《公务员法》102条规定:“公务员辞去公职或者退休的,原系领导成员的公务员在离职三年内,其他公务员在离职两年内,不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职,不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。”这一规定同样适用于解除聘任合同的行政公务员。为了维护国家行政机关的利益,防止利用原有的行政关系进行腐败行为,规定一定时期和范围的择业限制是必要的。但这一规定还存在法律理解上的模糊和歧义,需要进一步细化。而且,还需要对到不同系统、不同部门任职的行政公务员作出不同的限制性规定,不能一刀切。

  参考文献

  [1]老冰.扬州试行政府雇员制[N].中国县域经济报,2008-7-21.

  [2]于杰.太原公安局称民警全员下岗竞聘后警情大幅下降[OL].http://news.xinhuanet.com/local/2010-04/08/c_1221872.htm.

  [3]孙小静.上海浦东新区聘任制公务员签约聘期为1至3年[OL].http://unn.people.com.cn/GB/14748/7400720.html.

  [4]吴志华.我国公共部门人力资源管理改革[M].上海交通大学出版社,2009年,第143页.

  [5]刘旭涛.政府绩效管理[M].北京机械工业出版社,2003年,第99页.

  (作者系淮北师范大学教授,中国矿业大学硕士生导师)