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官员财产申报公示制度的进展与分析
时间:2012-07-02              字体:

  虽然已经实行官员财产申报公开制度的地方多数都为基层政府,尤其以县级党政部门居多。但是我们也要注意到这项制度试点覆盖面广,从西部偏远地区到东南沿海发达省份都有所突破;各个层面都试点和探索,从县级市,到省会城市。这种探索体现了官员财产申报制度具有广泛的社会基础,也体现了各级政府所具有的改革的勇气,“革自己的命”的决心。

  自1987年首次提出,作为全球公认的“阳光法案”、反腐利器,官员财产申报公示一直都是社会关注的焦点。然而,尽管全国人大常委会1994年就将财产申报法列入立法规划,但至今迟迟未能出炉。而经过近20年的启蒙,随着我国对于官员财产申报制度的建设,逐步推进财产申报和公开制度,已成为中央和全社会的共识,温总理也多次提出要加快建设官员财产申报制度。在最近召开的国务院第五次廉政工作会议上,温家宝总理提出,加强领导干部廉洁自律,严格执行领导干部报告个人有关事项制度和对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的制度。加强督促检查,研究推进领导干部报告个人有关事项在一定范围内公开。目前,无论是在中央层面,还是在地方,都已经在公职人员财产监督方面出台了一些规定,并开展了部分实践。本文试图从四个方面谈谈官员财产申报制度地方试点实践给我们所带来的启示。

  一、官员财产申报制度的基层地方试点探索,体现了化解制度创新风险的路径选择

  从2009年开始,中国地方政府探索官员财产申报制度纷纷破冰。阿勒泰地区纪委2009年出台的《县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》,提出公开官员财产,这在全国尚属首次。之后,全国已有多个地方出台了官员财产申报措施,包括浙江慈溪、四川高县、湖南浏阳市和湘乡市、宁夏银川市、上海浦东、无锡市北塘区等。

  在最近的广东省党代会上,广东省委书记汪洋提到,要切实加强对党员领导干部尤其是“一把手”的监督,进行领导干部个人财产申报试点。广东省纪委书记黄先耀对此解读说,申报财产的方案已经出来了,目前正在做试点方案。领导干部财产申报后,要在一定范围内公开,接受人民群众的监督。可见,官员财产申报在广东将成为省级层面制度化反腐制度。

  虽然已经实行官员财产申报公开制度的地方多数都为基层政府,尤其以县级党政部门居多,但是我们也要注意到这项制度试点覆盖面广,从西部偏远地区到东南沿海发达省份都有所突破,各个层面都试点和探索,从县级市,到省会城市,甚至覆盖全省范围。这种探索体现了官员财产申报制度具有广泛的社会基础,也体现了各级政府所具有的改革的勇气,“革自己的命”的决心。这种官员财产申报制度从地方试点探索开始的道路,可以降低制度创新风险。现在我国的改革进入深水区,制度创新不仅关乎政治体制改革的运行,影响到经济、文化与社会的综合发展,而且也关系到全国各个领域人民的利益福祉,一旦出现重大失误,会引起社会震荡,付出不必要的代价。降低风险度的最好方法,就是先在局部范围内进行试验,给制度培育及规则的生成提供必需的时间,因为任何一项改革措施在执行之前都会遇到信息不足的问题,执行的结果多少带有不确定性。各地在实施过程中可以不断纠错与修订,待这种制度变迁取得较为显著的增长绩效,并形成某些控制负面效应的经验之后,再推行全面推行改革,就可以把试错的成本分散化,最大限度避免因不确定性而招致的高风险。

   二、官员财产申报人群的范围,体现了“以增量改革带动全面改革”的战略思维

  与所选择的试点相一致,从所公示的级别来看,申报人群大多集中在科级干部和县处级干部,但各地的做法各有特色和亮点。

  新疆阿勒泰地区的申报对象是“受地委直接管辖的行政企事业单位县(处)级领导干部”,它的亮点在于不仅以行政级别划分,还看其是否有权,包括了受阿勒泰地委直接管辖的行政企事业单位县(处)级领导干部,及有职权的普通干部将受此规定约束。同时,享有独立办案资格的党员干部,某些特殊机关如工商、税务、财政、交通、城建等部门中具有执法资格的科级干部都必须申报个人财产。

  浙江慈溪市财产申报人群的公示范围则覆盖了该市所有的市管现职副局(镇)级以上党政领导干部,另外特别规定了国有(控股)企业负责人也要申报财产。

  重庆官员财产申报正在司法系统内试点,试点的范围主要是重庆市法院和检察院中的重要岗位及重要正处级以上领导岗位。

  湖南浏阳出台《建立健全惩治和预防腐败体系的十项廉政制度》的通知,明确建立起官员申报示廉制度,其中包括将公布“一把手”个人财产,而此前各地所公示官员财产并没有主要领导人的名单,开了全国先河,但是其公示的只是75名拟提拔的领导干部的财产情况。与此相似,宁夏回族自治区青铜峡将拟提拔干部的个人相关事项公开、无锡市北塘区要求新提任副科级领导干部建立财产申报制度,浙江平湖和重庆江北的官员财产申报等都是从新官入手启动财产申报公示制度。

  有些人认为,从公示的级别来看,申报人群大多集中在科级干部和县处级干部“起点”不高。但是根据2011年中国社会科学院在京发布首部《反腐倡廉蓝皮书》指出,当前社会公众关注的反腐败难点焦点问题其中一点是“小官大腐败”现象。一些腐败“小官”与基层民众距离近、联系多,影响了民众对政府的形象判断。而且根据2011年度法制蓝皮书,对于官员财产申报制度,在不同行政级别的认同者中,省部级和司局级公职人员比例最高,超过80%认为应当公开财产,而科级以下的认可度最低,只有64.4%的人认可。可见从基层干部入手建立官员财产申报制度并不意味着降低难度,而是具有紧迫性和现实意义的。

  有些人认为,选择新官推广官员财产申报制度是“改革立场不坚定”、“专拣软柿子捏”。但是这样做,一方面为后备的干部打开上行路径,树立了科学的用人导向;另一方面,制度的有效性依靠执行的坚决彻底性,以此为突破口,可以减少制度变革的阻力。这些人较为年轻,财产收入状况相对容易掌握,对于公开自己的财产没有主观和客观的顾虑;而且他们在政治上追求进步的意识更强,思想更为进步解放,愿意通过参与改革,克减自己的权利,来获得组织的认可和群众的肯定。

  当然,这是“以增量改革带动全面改革”战略思维的体现,即通过增量改革来发展和完善新制度,随着增量改革的积累,为“存量”的最终改革创造条件,最终从总体上全面改善存量的结构和品质,推动官员财产申报制度全面实施。

  三、官员财产申报公示的范围和方式,体现了深化对官员财产申报制度认识的必要性

  新疆阿勒泰地区官员财产公布的信息包括四方面,主要限于官员本人的工资收入、奖金补贴、收受礼金、礼物等收入现状,通过阿勒泰地区廉政网向社会公开。至于财产以及家庭成员等七项信息,被列入秘密申报、内部掌握的范畴,被称为“保留在纪委的保险柜中”。

  慈溪的官员公布财产范围,除了公布收入等内容外,干部未成年子女名下的房产、拥有的私家车等大宗财产,以及官员亲属从业、子女就学等情况都要详细公布,但不包括银行存款、信托资金、股票和其他有价证券、借出款和借入款、美术工艺品等。公布的方式不是通过大众传媒,而是在本单位的政务公开栏予以公示,时间不少于3天。宁夏银川市采取的方法与之类似,在官员所在单位内部公示,通过局域网或公告栏公示,外界只有前往该单位才能看到,公示期只有7天,到期后申报内容存入档案。

  湖南浏阳市官员财产申报制度设计借鉴“慈溪模式”的申报内容和“阿勒泰模式”的公开方式进行。根据浏阳市的规定,要求申报的领导干部个人财产包括:本人、配偶、共同生活的子女建造、购买房屋和参加集资建房情况,配偶和子女经营个体、私营工商业或承包集体工商业企业的情况,个人私车情况以及其他个人财产情况。申报示廉由各单位纪检监察部门组织,向浏阳市纪委如实申报,并通过报纸、广播电视、网站等媒体或政务公开栏进行公示。

  各个地方试点中对于官员的财产公示的范围不同,公示的方式不同,其理由大多是出于“保护领导干部的合法财产、人身安全以及隐私权”的需要。我们认为这种理由体现了对官员隐私权认识不科学。官员作为公民个人而言,自然有隐私权,应当受到保护。但要谈官员的隐私权,就离不开公众的知政权。知政权是知情权中最重要的一项权利,指公民依法享有知道国家活动、了解国家事务的权利。根据知政权,作为社会主体的公众有权了解官员,尤其是高级官员的年龄、学历、经历、道德、能力、财产等情况,官员则有向公众公开自己信息和活动的义务。官员对公共事务负有特别的责任,这要求他们的行为保持一定的“透明度”,以接受公众和社会舆论的监督。任何人出任公职,都必须部分地放弃其作为普通公民所应享受的某些权利,尤其是需要认识到官员的隐私,特别是和其任职、廉洁密切相关的隐私不能再受到隐私权的保护。可见,官员财产申报范围和公开的范围与渠道取决于公众的知政权。

  部分地方在试点官员财产申报制度时没有做到向社会公开,我们也承认这种局部公示的做法具有一定的积极意义。因为局部的公示也体现了公开的方向性,同时采取在熟人圈子内的公示,同事间进行公开、监督,使真实性更易保障,核查也比较容易,而且顾及了干部的承受力,这也有利于官员财产申报公示制度减轻摩擦成本。但是官员财产申报制度的关键在于公开,本意在于让财产的变化在阳光下运行。要使官员财产申报制度真正有效,就必须把申报和公开紧密联系起来,在尽可能大的范围内公开,让民众获取相关信息的成本更低,监督更加便捷。如果不能彻底地公开,难免有内部监督之嫌,也不利于加大民众对官员的监督力度。

   四、官员财产申报制度试点的现状,体现了改革顶层设计的必要性

  对于已公布的官员财产状况,浙江慈溪、宁夏银川和宁夏青铜峡三地的回复都是“零投诉零异议”。

  新疆阿勒泰地区廉政网上县(处)级领导干部首次财产申报公示栏中的公示信息基本还停留在2009年年初。在吴伟平这位“中国推行官员财产申报制度第一人”逝世后,财产申报制度也随着他的离世而停顿了。据中共阿勒泰地区纪检委预防腐败办公室的相关人员介绍,官员财产申报在阿勒泰这几年没有什么创新的东西。浙江宁波2009年探索在慈溪范围内推行,现在仍然停留在试点上,现在也没有大范围推广。湖南浏阳纪检委党风廉政建设室的相关人员则表示,财产申报浏阳目前暂时没有做了,“换别的形式了”。之前重庆做的部分司法岗位财产申报,现在也停着。

  各地不断进行建立官员财产申报制度探索实践,如何防止各地的制度创新人走政息,防止地方政府的先行者放慢脚步甚至止步不前?如果这一制度仅仅依靠个别地方自发试点,很难深入、持久和取得预期效果。各地的探索仅仅是局部试点,要打破僵局,就需要有进一步改革的决心和智慧,将成熟的实践经验通过制度的顶层设计来实现,上升为制度规范、制定法律,为改革创新积累制度成果。温家宝总理早已明确,应对官员财产收入实行公开,指出“这件事情要做得真实而不走过场,就必须建立制度和制定法律,并长期保持下去,使它收到真正的效果”。而且官员财产申报制度的推进及完善一定要从民主政治建设的总体格局来把握,在各项体制改革中联动配套。官员财产申报制度还需要社会诚信体系、信息统计体系、实名制财政体系、预防资金外逃等制度的建立和实施,为其提供良好的制度支撑。

  同时我们要认识到,建立官员财产申报制度过程涉及官员利益的调整,这就可能出现改革创新的社会风险。另外,从试验示范到总结推广,从基层探索到上层认可,从局部开展到全面推行,都需要一定的时间过程,甚至也可能出现一些曲折。但不能因此而不改革不创新,止步不前,而是要正确认识和对待这些阻力和风险,坚定信心,勇于探索,在这个过程中不断研究和推进官员财产申报制度的建立和完善。

  (作者:吕品)