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中国政治体制改革三步走
时间:2012-07-04              字体:

  中国政治体制改革不必也不应该一步到位地实行西方式民主,而可以分三步走:限制官员个人的权力,限制政府的权力,限制执政党的权力。前面一步改革可以为后面的改革创造基础,后面一步的改革可以巩固前面的改革成果。

  一、政改第一步:限制官员个人的权力

  官员个人,尤其是各地各级党委书记的权力无限膨胀,独断专行,是中国现在很多问题的根源。在战争时期和经济建设的原始积累阶段,一把手大权独揽的确能提高决策效率,但随着社会的发展,其弊端远远大于带来的好处。

  限制官员个人权力,不应该靠官员的自觉,而应该靠制度;不应该只重事后惩罚,而应该更重事前预防。应该实施官员“连锁问责制”。党委成员(包括党委书记)犯错,党委其他成员也应该受到一定的惩罚或降职降级处分。这可以迫使党委成员平时就相互监督,相互批评,相互制约;在对方屡教不改的情况下,还可以及时向上级(包括越级)或向社会舆论检举揭发。

  为了防止党委一班人相互勾结,共同腐败,或合谋对抗上级指示,可以明确规定:第一个向上级(包括越级)或向公众举报或揭露阴谋团伙者可以减轻或免于处罚,甚至可以获得奖赏(提拔等)。

  这将使任何阴谋团伙都变得极不稳定。从此也无人敢向别人提出共同犯错或犯罪的建议,因为对方随时可能去举报,以换取自己的晋升。实际上一旦实行了这种制度,从此任何人都不再敢相信提议共同犯错犯罪者的诚意了,因为后者很可能是在“钓鱼”。

  党委内部的监督和制约,可以在坏事发生之前就生效,没有损失或损失很小,效率也高。现在通常的“流程”是:在坏事发生后,受害者终年上访、四处发帖,终于有新闻媒体报道,其它媒体陆续跟进,导致全国舆论哗然,最后引起中央高层震怒,派工作组调查解决、赔偿受害人。这不仅不能完全弥补受害者的损失,而且给执政党的形象造成了极其严重的损害。更重要的是,绝大多数冤情石沉大海,无数受害者及其后代和他们能够影响的人,构成了对党的执政基础最大的威胁。他们虽然沉默,但他们是干柴。

  应该坚决落实党委集体领导的原则,明确规定重要决策必须经党委成员无记名投票表决。上级应该派员监督表决过程,保证表决结果充分反映党委全体成员的意志。也可以由基层党员、退休官员、社会贤达或新闻记者监督表决过程。监督者不介入表决内容本身,可以用代号代表具体事项,监督者只知代号,不知对应的内容;可以一次表决多项事务,以提高工作效率;可以对表决过程进行录像或直播,以加强监督。

  党委书记的投票权可以稍大,这既能体现党委书记的主导作用,又能使之受到党委绝大多数成员的制约。假设党委成员共有九人(包括党委书记),如果党委书记在投票时拥有三票,其他党委成员每人一票,那么,在投票表决时,即使只有三人支持党委书记的决定,另五人反对(票数为3:5),党委书记仍然可以利用自己的三票使自己的决定得以通过(最终的投票结果是6:5)。这体现了党委书记的主导作用。

  但在绝大多数党委成员反对党委书记的决定时,例如只有两人支持党委书记,另六人反对(票数为2:6),那么党委书记的决定就无法在党委通过(最终的投票结果是5:6)。这体现了党委集体对党委书记的制约。上级可以通过微调党委成员(例如增加或减少与党委书记持相同立场的党委成员),来轻松有效地控制下级党委。这对下级党委工作的影响要远远小于党委书记被双规、空降新的继任者所造成的震动。

  中国的其它机关事业单位和国有企业,也应该进行类似的改革。

  二、政改第二步:限制政府的权力

  中国现在“党”“政”两强一体,做好事时,雷厉风行,效率很高,皆大欢喜,但如果决策错误,祸害百姓利益,却无人能够制约。面对强大的党政混合体,作为受害者的民众根本无力抵制,除非组织大规模抗议行动。如果受害者是少数个人,无法动员大量人员举行抗议,则往往选择实施暴力抵抗,他们或自残自杀,或袭击政府官员。这是中国群体性事件和恶性暴力事件急剧增多的根本原因。上级和中央忙于自己分管的事务,不可能接到民间举报就立即派人下去调查和纠正,因此不能依赖上级来进行日常的制约,更不可能奢望上级进行超前的预防性制约。

  因此,最好的制约办法就是党政两强拆开,即党政分开。党政分开不是党组织放弃对政府的领导,而是用党组织去监督和制约政府,利用其对政府官员的人事控制权力,实施对政府的控制。对党组织,只要求其保一方平安,不考核当地经济指标(GDP等)。

  党政分开,首先是政府官员不再兼任党委成员(现在的通行做法是政府第一把手(市长、县长等)兼任党委副书记,部分党委委员也在政府里任职),其次是在财政来源上相互独立,党组织的财政直接由上级党组织拨付。

  党政两强分开之后,民众面对的不再是党政一体的超强势力量,而是两个相互牵制的强者(虽然不用GDP等经济指标考核党组织,但合理地、适当地发展地方经济,提高就业率和民众收入水平,也有利于保一方平安,符合党组织官员的政绩需求,因此政府对党组织也有一定的牵制作用)。这样,民众的日子就会好过很多。

  在这个新的政治框架稳定之后,党组织对政府的制约手段,可以逐步从直接任免政府官员,稳妥地过渡到通过在人大中控制的人大代表,以人大为手段,间接地监督和制约政府。现在更换政府官员,虽然也会走人大程序,但实质权力掌握在党委手里。通过党组织控制的人大代表去制约政府,才真正理顺了执政党和政府之间的关系。

  党政分开后,党的机构可以逐步和人大机构融合,例如党委书记担任人大常委会主任,党委政法委书记担任人大政法委主任,等等(当然需要经过必要的程序)。简单地说就是:“党政分开,党‘人’合一”。

  三、政改第三步:限制执政党的权力

  至此,第三步政改已经水到渠成。党组织在稳定地控制住人大之后,可以逐步放开人大代表竞选。党组织不应该把人大代表选举看做是很可怕的事情。党组织完全可以也应该派出自己的优秀党员干部,在平时就深入选民,为民众服务,积累民意,在人大选举时赢得当选。

  执政党应该在民间尚未出现大量党外人士自发参与人大代表竞选时,抢占中国民主政治的先机,学习和实践现代民主政治的基本知识和技能,培养一大批擅长选战的党员干部。党组织不能再依赖现在常用的暗箱操作手法来排斥非党组织提名者,来保证党组织属意的候选人当选人大代表。这种办法不是长久之计。

  我们必须改变一个旧观念:“人大必然是站在党的对立面上的”。这一观念是完全错误的。人大不应该站在党的对立面上,而应该站在政府的对立面上。党组织应该上承“天意”,即领会掌握党中央和上级党委的方针政策指示,下接“地气”,即密切联系人民群众,了解民众要求,然后把党中央的方针政策和上级的指示,与当地人民的利益诉求有机地融合在一起,通过自己控制的人大代表,利用中国宪法授予人大的巨大权力,以人大为手段,去督促同级政府实现党的宗旨和人民的利益。

  我们应该树立一个新观念:“人大才是党组织开展工作的主战场”。党的干部不应该成天和政府官员搅在一起,不应该参与政府日常工作的决策,而应该把工作重点放在人大。

  对人大功能的认识,必须进行理论上的突破和扩展。我们应该认识到:“人大不仅是人民行使当家做主权力的机构,也是中国任何政党获得执政权的渠道”。人民是无法直接行使权力的,人民必须委托政党来实现自己的利益。中国宪法规定人大是中国的最高权力机关。那么,一个政党在人大中占据和控制多数席位,就是执政党。显然,只有在完成了这一理论拓展之后,我们才能完全理顺党-人大-宪法三者之间的关系,从而使党对国家的领导名正言顺。如果始终把人大放在党的对立面上,始终把人大作为党组织必须提防的对象,那么党将始终处于被动的位置上,永远名不正、言不顺。党对人大最好的领导方式,就是党控制着人大的多数席位。

  我们不应该把“轮流执政”当做洪水猛兽。我们应该树立一个新观念:“执政权是可以分解的”。执政权既有全国层面的执政权,也有地方层面的执政权。一地党组织没有把工作做好,人民群众在人大换届选举时把票投给党外人士,使当地党组织失去对人大的控制权,失去在当地的执政权,这不是坏事,而是好事。

  这种事情的发生,可以像鲶鱼效应那样,使其它地区的党组织警醒,检讨自己的工作,改善自己的工作,重视人民利益,密切联系人民群众,努力为人民服务,从而使自己的执政权更加稳固。失去执政权的地方党组织,也会同样如此,从而在下次人大改选时,重新赢得多数席位,拿回执政权。

  人民群众如果对当地党组织的工作不满,人大换届时除了选举党外人士,也会选举非党组织推荐的中共党员。只要人大里的中共党员和愿意接受共产党领导的党外人士仍然占多数席位,那么中共仍然掌握着当地的执政权,不过是掌握在一群受到老百姓认可的中共党员和党外亲共拥共人士手里。这实际上是在帮共产党整党,上级党委可以在这些党员中挑选党员,组成新一届的地方党委;还可以把既拥护共产党领导、又受到选民支持的党外人士,发展成为中共党员。

  我们应该认识到:制约执政党和政府,只是民主政治的功能之一。它更重要的功能是发现和集聚最优秀、最智慧的政治人才,参与执政和管理,使地方和国家能够更好地发展。

  中国共产党能在解放战争中以弱胜强、取得胜利,很重要的一个原因,就是不在乎一城一池的得失,包括“首都”延安。在成为执政党之后,更应该有这样的魄力。党中央不应该为胡作非为的地方官员买单,不应该为了勉强保住在该地的执政地位,而姑息犯错官员,失去人民的信任。人民的支持才是执政地位最根本的基础。

  中国是一个有十几亿人的大国,而不是一个只有两千万人的小岛。地方执政权的转换,不仅不会影响最高执政权,反而会因为其推动了各地各级党组织改善工作,提高了人民群众的满意度,从而使党的全国执政权更加巩固。其中的辩证关系不难理解。

  人大成为真正的权力枢纽、人民可以自由选举自己信任的人担任人大代表,这体现了人民对执政党的制约。做到这一步,中国共产党的创始人和无数革命先烈的民主理想就基本实现了。

  四、中国政改的动力来源

  中国的政改有没有可能进行?我们首先要改变思想观念,不要把执政党看做是铁板一块。党内存在着多种对立的力量,例如:有权力贪污腐败的少数党员干部/没有权力贪污腐败的多数普通党员和干部;有权力有机会贪污腐败的党员干部/有权力但无机会贪污腐败的党员干部;有权力有机会又敢于贪污腐败的党员干部/有权力也有机会但不敢或不愿贪污腐败的党员干部,……,等等。制约官员个人的权力,既能得到后一种党员干部的支持,也能得到上级和党中央的支持,他们至少不会强烈反对。为了减少自己的麻烦,为了政权的稳固,他们也希望下面的官员比较收敛。

  前面的改革,如果能够显著缓和社会矛盾,提高人民的满意度,增强党的执政基础,其成效将给予执政党以鼓舞和信心,愿意和同意在条件合适的地方和时间,逐步推动后继的改革。

  当然,中国政改的根本力量来自人民。我们应该对当下存在的问题持客观理性的态度,应该肯定执政党的每一点一滴进步,同时保持积极的、建设性的压力,不断推动党向前进。我们应该使用持久的、韧性的“挤”的方式,而不是突发的、暴烈的“撞”的方式,去推动中国政治的进步。