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干部人事:回朔干部人事制度改革30年
时间:2012-07-05              字体:

  在迎接党的十八大即将到来的历史时刻,坚持以中国特色社会主义理论体系为指导,深入总结干部人事制度改革的实践经验,对于贯彻执行党的十七大精神,全面深化干部人事制度改革,更好地贯彻实施人才强国战略,具有重要的历史意义和现实意义。

  一、历史背景

  历史是一面镜子。我们要真正理解今日中国干部人事制度的深刻变化,就要了解其形成发展过程。回顾我国干部人事制度的发展历史,大体可以分为四个时期:

  (一)创建和发展时期

  从1949年10月到1956年期间,新中国在中共中央领导下,逐步完成了从新民主义向社会主义的转变。为保证这个历史任务的完成,党中央制定了一系列与此相适应的干部路线、方针、政策,确立了干部人事管理的体制制度,建立了从中央到基层、各级各部门党和行政系统的干部人事机构,围绕恢复和发展国民经济中心任务,开展干部人事工作,初步建成了一支适应社会主义革命和建设需要的干部队伍。这个时期的干部人事制度有三个特点:一是与高度集中的计划经济相适应,建立了党委领导下的高度统一的干部人事管理制度,所有干部都按照党政机关干部的单一模式进行集中管理。二是适应经济社会发展需要,干部队伍迅速发展。1949年底,全国干部总数为90.8万人,到1956年底达到976.8万人,同口径比较(不含中小学教师员工)增长7.6倍,每年平均增长36%。三是干部结构由适应革命战争需要转向适应经济建设需要,抽调大批干部到工业企业工作,保送大量年轻干部上大学学习技术知识,开始了我国干部队伍发展中的第一次结构大调整。

  (二)曲折前进和完善时期

  从1957年到1966年,在党的八大确立的四个现代化建设的目标下,全党全国人民集中力量发展社会主义生产力,加快国家工业化建设步伐。为此,党中央及时调整了干部人事工作的方针政策,提出了稳定提高干部素质,调整精简下放机关干部,重新教育干部,培养和提拔新生力量,实现党的干部队伍又红又专,把干部人事工作和队伍建设推进到了一个新的阶段。之后,由于受“左”的影响,干部人事工作遭到了不同程度的干扰。但总的说,这期间干部人事工作在曲折中前进,在实践中完善,围绕大规模经济建设的需要,培养了大批懂经济、懂管理、懂教育文化和科技的骨干。这一时期的干部队伍数量,呈现出了由增长到下降、再到回升的马鞍形特点,即从1960年底的1132.7万人(比1956年增长16%)到1962年底的1060.7万人(比1961下降8.2%),然后到1965年底回升到1192.3万人,比1962年增长12.4%。

  (三)挫折倒退时期

  林彪、江青反革命集团的破坏和“文化大革命”十年动乱期间,干部人事工作遭到了严重破坏,干部队伍受到了严重摧残。大批干部遭受迫害,干部人事工作陷于瘫痪。领导干部被当成走资派批斗,专家、学者被带上“反动学术权威”的帽子,大批干部下放到“五七”干校劳动改造。人事部门被撤消,人事工作陷于瘫痪。许多干部被审查,全国立案审查的干部占干部总数的17.7%,加上未立案但受到冲击和批斗的占干部总数的一半。在这期间,毛泽东、周恩来,特别是恢复工作的邓小平,采取果断措施,整顿领导班子,清除帮派势力,起用党性强的老干部,挽回了一些损失。但由于干部人事工作长期瘫痪,干部人事工作秩序破坏,吸收干部工作严重失控,“以工代干”、“以农代干”大批增加,干部数量激增,干部素质严重下降,到1976年底,全国干部总数达到1615.8万人,比1971年增长25%。

  (四)拨乱反正和改革开放时期

  1976年粉碎“四人帮”以后,干部人事工作与其他战线一样,开始进入了拨乱反正、继而进入改革开放的重要历史时期。从某种意义上说,拨乱反正是改革开放的思想、舆论和组织准备,是改革开放的序幕。

  干部人事工作的拨乱反正,首先是从落实干部政策开始的。“文化大革命”期间,林彪、“四人帮”制造了大批冤假错案。全国被立案审查的干部达到230多万人,有的甚至被迫害致死。根据中央关于凡是不实之词,凡是不正确的结论和处理,都要改正过来的要求,大规模开展了平反冤假错案的工作。1978年以后,中央决定逐步恢复各级人事工作机构,充实加强干部人事管理队伍。整顿“以工代干”,试行考试录用制度,加强干部队伍管理。为改革开放作了全面铺垫工作。

  二、改革历程

  1978年党的十一届三中全会,重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线,把工作重点转到了社会主义现代化建设上来。全会还强调,要“加强管理机构和管理人员的权限和责任”,“认真实行考核、奖惩、升降等制度”。从此,开创了干部人事制度改革的先河。从改革的内容、进程分析,30年的干部人事制度改革大体经历了三个阶段。

  第一阶段大致是1978年到1986年。这期间主要是改革过分集中的干部人事管理体制,下放干部管理权限,建立四个现代化建设急需的一些具体干部人事管理制度。

  党的十一届三中全会以后,邓小平同志多次强调,要改革权力过分集中的管理体制,大力精简各级经济行政机构,实行分级分工分人负责。强调解决组织路线问题,就是要解决年轻人的接班问题,还要解决机关臃肿和退休制度的问题,加快实现干部队伍的“革命化、年轻化、知识化、专业化”。

  在邓小平领导下的1982年国务院机构改革,实际上是一次深刻的管理体制和干部人事制度改革。在这次机构改革中,一是改革领导体制,减少副总理人数,设置国务委员,形成了由总理、国务委员和秘书长组织的常务委员会决策机制,加强集体统一领导和分工负责制度,提高工作效率。二是废除干部终身制,建立退休制度,规定部委正职65岁、副职和司局级60岁退休,促进了新老干部交替和干部队伍“四化”的实现。三是精简机构人员,国务院机构由100个裁并为60个,部委领导班子正副职为3至5人,部委内设司局正副职为2至3人。国务院编制由51000多人减少为38300人,精简25%。这次国务院机构改革,首开了从上到下大规模的组织、人事制度改革之风。

  这个阶段改革的另一个重点,就是解决干部管理体制过分集中的问题。长期以来,我国一直实行与计划经济相适应的高度集中的干部管理体制和单一的管理模式,中央和省市区党委下管二级干部,企事业单位基本上没有干部管理权。这种体制已经影响到企业经营生产自主权的落实,阻碍了经济社会的发展。正像叶剑英同志代表党中央在庆祝中华人民共和国成立30周年讲话中指出的,“目前我们的干部制度存在着严重的缺陷,不仅不利于人才的发现、选拔和培养,不利于干部队伍的逐步年轻化和专业化,而且往往造成许多人才的埋没和浪费,必须认真进行改革。”为此,中央组织部先后提出《关于干部制度改革的意见》等文件,进行试点。在此基础上,党中央于1983年决定,改革干部管理体制,改变权力过于集中的现象。一是下放干部管理权限,实行下管一级、分层管理,层层负责的管理体制。二是调整和改进干部管理办法,改变条块分工不合理、层次头绪过多、任免手续繁琐、职责不清、互相扯皮现象,提高干部管理效率。三是开始进行干部分类管理探索,根据机关、企业、事业单位不同情况,探索厂长、所长负责制相配套的企事业单位人事管理体制,提出放活对专业技术人员管理,促进科技人员在一定范围内合理流动,鼓励科技人员到农村承包、创办乡镇企业。四是开始建立后备干部制度,进一步促进新老干部交替和干部队伍“四化”建设。五是加强和改善对干部工作的宏观管理,确保改革的顺利进行。

  第二阶段是1987年到1999年,对干部人事制度进行全面改革。

  在1987年召开的党的十三大会议上,党中央在总结前一段干部人事制度改革经验的基础上,进一步确立了全面改革干部人事制度的指导思想、具体内容和当前重点,即“三个改变”、“三个建立”。具体说就是“改变集中统一管理的现状,建立科学分类管理体制;改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状,形成各具特点的人事管理制度;改变缺乏民主法制的现状,实现干部人事的依法管理和公开监督。”强调“当前干部人事制度改革的重点,是建立国家公务员制度”。在党的十三大精神指引下,全国出现了一个全面改革干部人事制度的热潮。《国家公务员暂行条例》经过八年多上上下下多次征求意见,反复修改,最后经党中央、国务院批准于1993年正式颁布实行,并在国务院六个部门、两个城市试点的基础上,结合机构改革和工资制度改革,公务员制度在全国全面推行。与此同时,在党群系统以及人大、政协机关等分别实行或参照实行《党的机关工作人员条例》或《国家公务员暂行条例》。这是对传统干部人事制度的一次全面改革,是依法管理干部人事工作的重要开端,在干部人事工作历史上具有重大的意义。

  干部人事制度的全面改革,还体现在企事业单位人事制度改革的全面展开。按照党的十三大关于分类管理的原则,国有企业、事业单位结合自己的实际情况,广泛开展了干部人事制度改革。企业结合完善公司法人治理结构,深化企业内部人事制度改革,完善选人用人机制,加快职业经营管理人才队伍建设,逐步建立符合企业特点的现代企业人事制度。

  事业单位结合管理体制改革,广泛持久地开展干部人事制度改革。在总结各地经验基础上,中组部、人事部下发了《关于加快干部人事制度改革的意见》,对改革作了具体部署,提出了具体要求。各类事业单位普遍开始推行聘用制度,建立岗位管理制度,完善人员退出机制,各方面的改革全面推进,取得了显著成效。

  第三阶段是2000年至今,开始进入全面深化改革。

  上个世纪90年代后期,我国经济体制改革取得重大进展,正式加入WTO,经济管理各方面开始与世界接轨,以民主政治为核心的政治体制改革和各项社会改革积极展开,这就给干部人事制度改革提出更高更新的要求。根据客观需要,党中央于2000年颁发了《深化干部人事制度改革纲要》,提出要建立起一套与建设有中国特色社会主义经济、政治、文化相适应的干部人事制度。根据深化改革的具体要求,并在试点基础上,中共中央于2000年颁发了《党政领导干部选拔任用工作条例》,之后又在2004年下发了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》等五个法规文件,有效地引进竞争激励机制,规范党政领导的正常流动,推进领导干部能上能下、能进能出,扩大了党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权,有力地推动了扩大民主等各项改革措施的落实,促进了干部选拔任用工作的民主化进程,提高了干部人事工作的民主化程度。正是在全面深化改革的经验和长期做好法律草拟工作的基础上,2005年4月,十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》,国家主席胡锦涛签署第35号主席令,正式颁布了公务员法,并决定从2006年1月1日起施行。《公务员法》是我国第一部干部人事工作的重要法律,是干部人事管理的总章程,填补了历史空白,在干部人事工作法制化进程中具有重要里程碑意义,标志着我国干部人事制度开始走上科学化、民主化、法治化轨道。

  三、巨大成就

  回顾30年走过的历程,深深感到我国干部人事制度的发生的深刻变化和取得的巨大成绩。概括地说有“四大成就”:一是在改革实践中创造了一套中国特色人才理论;二是建立了一套与社会主义经济、政治、文化相适应的民主、科学、法治的干部人事制度;三是形成了一个良好的有利于人才生长的生态环境;四是基本建成了一支规模宏大、门类齐全、素质较高的人才队伍。

  首先是创造了一套中国特色人才理论

  这是我们党的三代领导集体和以胡锦涛同志为总书记的党中央领导智慧与群众智慧、马克思主义人才理论与干部人事制度改革实践相结合的产物,是马克思主义人才理论中国化进程中的一个重要成果。对我国干部人事工作具有长远的指导意义和重要理论价值。在干部人事制度改革初期,邓小平同志就指出,“世界形势日新月异,特别是现代科学技术发展很快。”“不以新的思想、观点去继承发展马克思主义,不是一个真正的马克思主义者”。他强调,事情是由人去做的,没有人才是建不成四个现代化的;强调科学技术是第一生产力,要把科研和教育工作搞上去;强调人才难得,要尊重知识、尊重人才;强调我们现在的组织制度、人事制度,阻碍了人才的成长,要改革不合时宜的组织制度和人事制度。我们党的第三代领导集体和以胡锦涛为总书记的党中央,继承发展了邓小平人才理论,先后提出了人才资源是第一资源,制定实施科教兴国战略和人才强国战略,坚持党管干部、党管人才原则;强调要以科学发展观和科学人才观为指导,建立一套与建设有中国特色社会主义经济、政治、文化相适应的干部人事制度,加快干部人才队伍建设,建设人力资源强国等重大人才理论问题,进一步丰富和发展了中国特色人才理论,成为我国干部人事制度改革的根本指导思想和理论指南。只要冷静地系统地观察思考,我们就会发现,中国特色人才理论,已经构成了一套系统的完整的理论体系。它科学地分析了人才人事工作面临的新情况、新问题、新任务,深刻阐述人才工作与发展社会生产力、组织路线与政治路线之间的关系,回答和解决了如何为建设中国特色社会主义提供人才保证以及新时期人才工作的地位作用、基本原则、指导思想、目标任务、制度建设、工作方法等一系列问题,成为知识经济时代和社会主义现代化建设新时期的人才理论,即中国特色人才理论。

  第二,初步建立了一套与中国特色社会主义经济、政治、文化相适应的干部人事管理体制机制

  干部人事制度改革的总目标是,从我国国情出发,通过深化改革,逐步创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境,建立一套干部能上能下、能进能出、充满活力的管理机制,形成一套法制完备、纪律严明的监督体系。经过30年的奋斗,党中央确立的总目标已经初步实现。我们已经制定了一部公务员法,在党政等各类各级机关普遍推行公务员制度,从进入队伍到职务晋升,普遍引进竞争机制,促进优秀人才脱颖而出。通过废除领导职务终身制,完善辞退、辞职、退休制度,形成正常的更新交替机制,实现各级领导层新老交替制度化、程序化。通过建立公开选拔、竞争上岗、任前公示、任期使用、全委会表决、辞职辞退等制度,逐步实现领导干部选拔任用、考核监督的规范化和制度化。通过完善民主推荐、民意测验、民主评议,实行届中考核与平时考核相结合,加强了群众对干部的监督,扩大了群众参与干部工作的民主权利,提高了干部选拔任用工作的民主化程度。干部的培训、考核、交流力度不断加大,特别是重点部门、关键岗位的领导干部的培训、交流形成了制度。所有这些,都激发了干部队伍和干部人事工作的活力、效率和积极性。

  在企事业单位人事制度改革方面,以聘用制度、岗位责任管理制度为主要内容的各项人事改革全面推进。今年10月为止,全国已有75.6万个事业单位(占总数的60%)和2045万名工作人员(占总数的70%)实行了聘用制。国有企业结合建立现代企业制度,对企业经营管理人才选拔任用、业绩评估、激励监督等方面进行探索,全面推行产权代表委任制和公司经理聘任制度,健全企业领导人员管理体制。总之,按照分类管理原则,初步形成了符合党政机关、国有企业和事业单位不同特点的科学的管理制度,干部人事工作开始步入民主化、科学化、法制化轨道。

  第三,初步创造了有利于优秀人才脱颖而出、健康成长的社会生态环境

  尊重知识、尊重人才的理念深入人心,吸引人才、用好人才的制度环境和文化氛围正在逐步形成。各级政府及用人单位更加注重在竞争中选拔人才,在实践中培养人才,在事业中凝聚人才,在生活中关心人才。“新世纪百千万人才工程”、“长江学者计划”和“春晖计划”等一批人才工程的实施,为各类人才的成长开拓了更为宽阔的渠道。在国家“拓宽留学渠道,吸引人才回国,支持创新创业,鼓励为国服务”方针指引下,出现了留学人员、海外高层次人才回国工作、投资创业的热潮。2006年底,我国各类出国留学人员总数已达106.7万人,累计留学回国人员27.5万人,并以每年13%的速度增加。

  第四,基本建成了一支规模宏大、门类齐全、素质较高的人才队伍

  经过长期的改革发展,我国已初步建成了规模宏大、专业门类齐全、素质较高的人才队伍,基本满足现代化建设和经济社会发展的需要。据2006年统计,全国各类人才总量达到7390.3万人,人才占就业人口总数达9.8%。其中公务员、企事业经营管理人才、专业技术人才5975.8万人,与改革前1977年底的1658万人同口径相比,增加3倍多,人才数量明显提高。全国公务员、企事业单位经营管理人才和专业技术人才中,1977年,大学及以上学历占干部总数的18%,目前这一比例已达到35.4%,提高了17个百分点,人才素质得到了明显提高。

  四、干部人事制度改革的几点经验

  总结30年干部人事制度改革的经验,集中起来主要有四条:

  (一)干部人事制度改革必须同经济体制改革相结合相适应

  干部人事制度是经济体制和政治体制的重要组成部分。干部人事制度改革必须与经济体制、政治体制改革相结合。改革的历史告诉我们,干部人事制度的改革首先是伴随着经济体制改革开始的。经济改革初期,中央提出要下放权力,为企业“松绑”,把生产经营权还给企业。正是在这种情况下,企业提出要有相应的用人权、分配权。于是中央决定改革干部管理体制,变下管二级为下管一级,把企业中层干部交给企业自己管理。又如人事工作的“两个调整”,即把适应计划经济的人事管理体制,调整到与社会主义市场经济相配套的人事管理体制上来;把传统的人事管理调整到整体性人才资源开发上来,就是在中央作出建立社会主义市场经济体制决定,经济体制改革深入开展时刻提出的。又比如说,党的十三大提出的,后来又被党的十四大再次强调的人事分类管理原则,也是在市场经济得到迅速发展,政企、政事职能逐步分离,要求建立符合机关、企业、事业单位各自特色的干部人事管理制度的结果。因此,干部人事制度改革必须紧紧围绕经济体制和政治体制改革来进行布局,提前和滞后都影响经济社会的发展,这是干部人事制度改革的一条重要经验。

  (二)正确处理继承与创新、改革与稳定的关系

  继承与创新、改革与稳定是一个矛盾运动的过程。我们今天的干部人事制度改革,不是把过去的制度推倒了重搞一套,而是要在继承的基础上,勇于进行创新。对不适合当前经济社会发展需要的制度予以改革,对原有制度中一些合理的正确的东西,例如党管干部原则、干部管理中的群众路线、任人唯贤、德才兼备的原则等等,不能否定,必须继承、发扬。要结合当前市场经济和民主政治建设的需要,加以改进完善;对那些适应计划经济需要、阻碍市场经济发展的管理制度,如高度集中的管理体制、单一的管理模式等,必须进行改革和创新,这样干部人事工作才能不断前进,持续发展。

  干部人事制度的改革创新,往往涉及到人们的思想,涉及到很多人的利益。在社会转型时期,市场的发育和完善,人们观念的转变,干部人事制度本身的健全完善,都需要有一个过程。因此,在干部人事制度改革过程中,必须正确处理各种关系,特别是改革与稳定的关系,做到总体目标设置与分步实施相结合、阶段性与连续性相结合,把改革的力度控制在国家负担、社会舆论和群众心理承受的范围内,以利于社会的和谐稳定。

  (三)坚持公平竞争、民主法治的原则

  公平竞争是干部人事制度的一个重要原则,它是社会主义民主政治在干部人事制度中的具体体现,贯穿于干部人事制度改革的全过程和各项制度、各个环节。其根本目的就在于增强制度的活力,为人民群众提供更多更好的平等发展机会,促进优秀人才脱颖而出,做到人尽其才,各得其所,最大限度调动干部的积极性和创造性。在干部人事制度改革中坚持公平竞争的原则,一是法律制度要确认和体现群众具有平等参与干部人事工作的权利;二是实行干部任职条件公开,招考公开,考试成绩公开,录用任用公开;三是国家通过法律保护公平竞争的环境和人民群众在竞争中的合法权利。

  民主是干部人事工作中群众路线的发展,法治是实现干部人事工作依法管理的根本保证,它们共同构成了干部人事制度的核心,是干部人事制度法制化、科学化的一个重要标志。因此,干部人事制度改革要坚持把民主、法治贯穿整个改革的始终和各个环节,作为改革的重要目标。实现民主、法治,一方面干部人事工作必须有法可依,依法管理,违法必究,包括人员的录用、考核、晋升、培训、工资、福利、退休等等,都有严格的法律规定,并按照法定的程序和规定进行管理。另一方面,工作人员必须按照法律规定,行使权力,履行职责,依法办事。以《公务员法》为核心的一系列法律法规体系的形成,使我国干部人事工作开始走上了民主、法治的轨道。

  (四)坚持党管干部、党管人才原则

  党管干部、党管人才是我国干部人事工作中不可动摇的根本原则。改革干部人事制度,正是为了加强和改善党对干部人事工作的领导,而不是摆脱、削弱或淡化党的领导。在改革的实践中,我们坚持党管干部、党管人才的原则,形成了一套具体制度、程序和方法。实践经验证明,坚持党管干部、党管人才原则,一是要加强党对干部人事制度改革工作的领导,改革高度集中的管理体制和单一的管理模式,根据机关、企事业单位不同特点,制定符合各自特点的管理制度,实行分类管理。二是善于总结改革经验,制定干部路线、政策,并通过一定程序,转化为干部人事管理法律、法规,依法实行管理。三是推荐并管理重要干部、人才。四是具体管理模式即是党委统一领导,组织部门牵头抓总,人事等有关部门各司其各、密切配合,社会力量广泛参与的干部人才工作新格局。做到这四点,就是坚持和实现了党管干部、党管人才的原则。

  (作者:徐颂陶、王鼎、陈二伟 徐颂陶系全国博士后管委会主任、中国人才研究会会长)