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户籍改革方向渐明
时间:2012-07-04              字体:

  4 6日上午,清明节假期刚过,张强便匆匆赶到河南郑州市郑东新区派出所。他的目标简单而明确:抓紧办理居住证。

  张强是郑州市的一位普通外来务工人员,在一家建筑工地上工作5年有余,他最近才突然发现了居住证的好处。“主要是为了考驾照”,张强告诉记者,“现在在郑州,就业、子女入学等都要求凭居住证,居住证变得越来越‘有用’了。”

  在如今的郑州,凭居住证,外来务工人员也可以享受子女上小学就近分配入学;居住郑州半年以上的外地人员,可在郑州办理驾照和车辆上牌;在郑州购房;子女接受计划免疫接种;办理银行贷款以及享受劳动就业等一系列优惠政策。

  记者调查发现,模仿借鉴西方发达国家“绿卡”制度,2002年发端于上海的居住证制度正呈现燎原之势:上海、北京、广东、河南、浙江、山东……全国多个省市地区都在大踏步地推进这一制度。

  不久前的全国两会上,中国公安部副部长黄明透露,公安部正在起草全国性的居住证管理办法,目前已形成草案,正在征求各方意见,并将于年内报国务院审定。

  据接近决策层人士透露,以居住证制度的快速推进、深化为标志,沉寂多年的中国户籍制度改革正在酝酿破局。

  决策层的改革思路正在逐渐厘清、明朗。户籍制度改革可期的方向,是建立城乡一体,以居住地为依据的人口登记制度。

  这将是一个综合性的改革,逐步实现户籍与城镇福利体系的脱钩、分类制定落户政策、明确各级政府责任、规范居住证制度几个方面都将纳入其中。

  “半市民化”

  张强说,2007年郑州全面废止暂住证、推行居住证制度时,自认为二者没有太大区别,也没有主动办理。2010年,随着政府有关部门相继推出一系列的住房、入学政策等便民服务,居住证变成了大家“争着办”。

  “郑州很快要推出一种新版IC卡居住证,代替现在的纸质居住证。居民个人信息会全部存储在一张芯片里。”张强发现,没有户口,居住证原来是打工者融入城市的新途径。

  户籍制度改革是中国城镇化的重点,而作为户籍制度改革的内容,居住证是中国一些地区借鉴发达国家“绿卡”制度进行的积极尝试。

  中国在推进城镇化过程中面临的突出矛盾是,人口城镇化严重不足。相对于2011年中国51.3%的城镇化率,城镇户籍人口占总人数的比例只有35%,两者相差16个百分点,数以亿计的农民工不能与城市居民享有同等待遇。

  2010年中国举家迁徙的农民工总量已达3071万,这些农民工大多是跨区域落户,处于“半市民化状态”。

  国务院发展研究中心农村经济研究部部长徐小青认为,农民工作为流动人口的主体,在城市中无法落户的关键在于“两头堵”的体制局限。一方面城市在廉价享有农民工社会劳动贡献的同时,不愿承担提供社会保障的相应责任;另一方面,农村土地资产的处置不清,农民工无法彻底“离土离乡”。

  “如果户籍等城乡差异的社会保障制度与模糊的农村土地集体所有制不进行根本调整,流动人口仍将大量存在。”徐小青说。

  “中国户籍制度改革的最终目的是实现户籍人口与外地人口享有的公共服务均等化。居住证制度是户籍制度改革中的阶段性成果,只能说是一个过渡。”中国发展研究基金会副秘书长赵树凯在接受《财经国家周刊》记者采访时表示。

  福利博弈

  中国户籍制度的问题不在于户籍本身,而在于其背后的福利“含金量”。

  以郑州市为例,在其现行居住证制度里,关于外来务工人员子女异地参加中招、高考以及住房保障、社保转移接续等实际问题,都只字未提。

  值得注意的是,城市的等级越高,即所谓的一线城市,无疑也是公共福利最好的城市,都提出了限制外来人口进入的政策,或者是把户籍准入门槛条件定得相当高。

  以在全国率先实行居住证制度的上海市为例,20092月,上海市政府发布《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》的通知,符合条件的来沪创业、就业人员均可通过申请以获得上海户籍。

  按照规定,持上海市居住证满7年,参加上海市城镇社会保险满7年,依法纳税,有中级以上专业技术职务,或技师以上职业资格,无违法记录者,可申办上海市常住户口。

  此外,为吸引优秀人才落户,办法规定,在上海市作出重大贡献,并获得相应奖励,或者在上海被评为高级专业技术职务,或高级技师专业,工种与所聘岗位相符的,可不受时间及参保年限限制。

  据记者了解,上海于2002年开始实施居住证制度,当年申领人数约3000人左右,除去中途没有续办居住证的,缴纳社保不正常的,能够满足居转户持证7年、社保缴纳正常两项要求的,也就千人左右。

  “这些城市的户籍人口已经享受到了高福利,如果还有更多的人来享受同等的福利,必然要在原有的福利蛋糕中切出一块,结果是减少了原有户籍人口的福利供给。”中国城市和小城镇改革中心主任李铁一针见血地指出。

  户籍改革本质上是福利的再分配,是政府公共支出结构的再调整,在现行财税体制下,地方政府预算收入由上级支付,按其户籍人口核定。因此,地方政府如果要扩大城镇福利制度覆盖的范围,首先会考虑本地户籍农业人口。

  事实上各地也是这样做的,比如早在2009年年初,北京市就建立了城乡一体的居民养老保险制度,实现了缴费、待遇等五个标准上的城乡一致,率先实现了养老保障制度城乡一体化;20108月以来重庆市300万转户居民也以本地户籍农民为主。

  在李铁看来,过去的城乡二元结构是农村户口和城镇户口的关系,现在演变为外来人口和本区域人口的关系。户籍制度从简单的二元化的城市关系演变成多元化被行政区域分割的公共服务体制。这是现在面临最大的难点。赵树凯认为,地方政府出于自身社会管理等需求考虑适当照顾本地户籍人口可以理解,但是要有个底线,“户籍制度改革的最终目的是消除附着于户籍上的各种福利,如果地方政府人为强化这种差别,从长远来说,必然会影响经济和社会发展。”

  赵树凯的观点立足于中国城镇化快速发展的趋势及其将释放的巨大内需。 2000年-2010年这10年间,中国城镇化率从36.22%提高到49.68%,年均提高了1.35个百分点,城镇人口由4.8亿增长到6.7亿,平均每年约有2千万农村人口进城。

  据中国城市和小城镇发展中心分析预测,未来中国城镇化水平继续快速提升。2020年全国城镇常住人口约为8.4亿,城市化率59%。如果逐步推进农民工“市民化”,通过户籍制度改革,把流动型消费转化为定居型消费,可带动住房消费,进而带动工业制成品消费和其他基础设施消费,可释放的消费潜力巨大。

  终极目标

  今年2月底,国务院办公厅发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》,提出逐步实行暂住人口居住证制度,具体办法由公安部会同有关部门研究制定按程序报批后实施。

  这是2001年国务院发出通知在全国推行小城镇户籍制度改革以来,10年之后的又一个通知。

  2001年国务院颁发的23号文件中,放开县级区以下农村户口,农村人口可以自由向城市迁徙,只要有稳定的住宅和就业即可。此次放开了地级市以下农村人口迁徙的限制。

  “国务院这一通知的意义不同寻常,可以说是指明了下一步户籍制度改革的方向。“赵树凯说,“明确了政策导向,接下来地方政府可以根据自己的实际情况去操作。”

  让外来人口与本地市民享有同样的福利,是中国户籍制度改革要达到的终极目标。

  《财经国家周刊》记者了解到,目前决策层逐步形成了两大改革思路:将户籍与依附于其上的公共福利相剥离,成为仅行使人口管理功能的手段;或者进行彻底的综合配套改革,分步将农村人口城镇化。

  就第一个思路而言,可以考虑通过建立城乡统一的户口登记制度,逐步取消城乡农业户口和非农业户口的划分方式,建立城乡统一的户口登记管理制度;逐步实行户口登记与实际居住地相一致的人口信息登记制度,实现城乡居民的自由迁徙。

  而如果进行综合配套户籍改革,则可以考虑将户籍制度改革的重点制度人群锁定为举家迁徙农民工和新生代农民工,为了逐步缩小居住证和城镇户籍之间的福利差距,可以考虑以居住证代替暂住证,逐步放开长期外来居住人口的落户限制。

  中国政府寄希望于在中小城市率先取得户籍制度改革的突破,但是过去几十年的经验表明,现行等级化的行政管理体制下,高等级城镇有权力决定其下级城镇政府的相互关系,有能力从低等级城镇“获取”资源,有机会“截流”上级政府配置给地方的资源。

  中小城市在资源分配和财税体制中的弱者地位决定了改革要取得实质性进展,自然要涉及宏观经济体制,特别是有关中央的分税制和转移支付政策,也要根据城镇化政策进行相应的调整。

  国家发改委相关人士透露,在细化明确中央和地方政府在农村人口转移方面的财政支出责任基础上,建立政府、企业、个人共同参与的农民工市民化改革成本分摊机制。

  李铁曾经撰文指出,“如果在就业的开放度和社保的缴纳率以及转移接续服务等方面再有较大改进,外来人口和户籍人口的公共服务差距可以缩到很小,户籍管理制度改革的阻力也就会小很多。一旦公共服务差距等于零,现行户籍管理制度存在的价值也就不复存在。”

  赵树凯则认为,在改革方向既定的情况下,不论中小城市,还是大城市,只要能够打破既定利益群体的阻挠,户籍制度改革不分先后,都可以推行。