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现行征地制度的演变、利弊与改革建议
时间:2012-07-03              字体:

  现行征地制度在我国工业化、城镇化快速发展进程中发挥了重要的作用,但随着社会经济的发展,逐渐显现出一些问题。现行征地制度的特点:一是土地财政。二是土地金融。相关数据表明,东部城市建设资金的构成,土地出让收入约占30%,土地抵押融资约占60%;中西部的城市建设资金,土地出让收入约占20%,土地抵押融资约占70%。由此看来,目前我国地方经济的发展严重依赖土地财政和土地金融,因此推进征地制度改革已是大势所趋。

   一、政府经营土地制度的演变过程

  现行征地制度是从计划经济演变而来的,政府经营土地制度则是城市使用土地制度改革的结果。这两个制度紧密契合,才可能形成土地财政和土地金融,土地财政大体形成时间是1998年以后,土地金融则更晚一些。

  (一)征地制度的变化

  计划经济时期,国家征地的补偿费用不高,但对因征地而失地的农民,由国家予以安置。具体措施:一是“农转非”,农业户籍转为城市户籍;二是把农业劳动力安排到城市企事业单位就业,成为职工。在当时条件下,这种转变对农民来说意味着根本性的变化:由挣工分变为挣工资,退休也有了保障;由自己种口粮变为吃商品粮;由合作医疗变为公费医疗;子女由在农村上学变为可以到城市上学;有些人还可以享受单位分配的住房等等。这种转变所体现的经济关系,是失地农民能在一定程度上,分享土地转变用途后产生的增值收益。在计划经济时期,国家工业化、城市化进程相对缓慢,加之有这样一套利益分享机制,征地引起的社会矛盾并不普遍、尖锐,多数农民还欢迎甚至盼望国家征地,把征地当作改变自身命运的机遇。

  进入20世纪90年代以后,我国逐步建立起社会主义市场经济体制,国家安置难以实施了。一是个体、私营、外资企业大量涌现,对这些企业,国家不可能做人员方面的安置。二是国营企事业单位逐步改制成为独立法人,打破“铁饭碗”、“大锅饭”、“终身制”等,国家也难以安置了。即使安置,也不可能像过去那样有长久甚至终身的保障,对农民而言,这样的安置已毫无意义。于是,对因征地而失地的农民,国家不再安置,改为提高安置补偿费标准。

  随后国家征地,不管对部分失地还是完全失地的农民,一律实行货币补偿。但所谓货币补偿,却是延续了计划经济时期的做法,即由国家规定补偿标准。补偿费用的具体构成是:土地补偿费、青苗补偿费、地上地下构筑物补偿费和人员安置补助费。其中,土地补偿费是按农业年产值的若干倍估算,大体属于农地的地价。安置补助费也是按农业年产值的倍数来估算的,考虑的也只是农业劳动力的再生产。但事实上,农民一旦完全失地就不可能务农,而在农业之外就业,会有一个或长或短的过程,期间的生活成本会大大提高,靠农业劳动力的补偿费用,难以维持其正常生活。我国农村土地属于集体所有,过去土地补偿费主要由集体统一支配使用,实行联产承包责任制以后,有的地方把部分乃至全部土地补偿费分给农户,即便如此,也维持不了几年生计。广大农民把这种单纯货币补偿的做法概括为“一脚踢”。此后,因征地而引起的社会矛盾逐渐突出。

  社会主义市场经济刚刚建立的20世纪90年代初期,征地还是以国家重点项目的单独选址为主。国家重点项目,多为基础性、公益性建设;单独选址,多呈点、线状分布,涉及的农地面积和农民数量相对少一些,完全失地的农户更少;大量重点项目分布在农村地区,即使有少量完全失地农户,其生活成本也比城乡结合部低许多;当时城市土地市场还没完全形成气候,农民更没有土地财产的观念。因此,尽管已经“一脚踢”了,但矛盾还不十分突出。

  90年代伊始,开发区热兴起,到90年代中期已是遍及全国。开发区征地,属于批次(即区片)征收,导致完全失地的农民数量越来越多。开发区一般都处于城乡结合部,生活成本高,虽然就业机会较多,但农业劳动力素质低,找到稳定的工作并非易事,因此,失地农民普遍遇到生计困难。征地引发的社会矛盾,越来越突出了,成为全社会关注的热点问题。

  90年代中后期,党中央提出了城镇化发展战略,到进入21世纪,这一战略全面实施。但在许多地方党委和政府的心目中,所谓“城镇化”,就是大张旗鼓地搞城市建设和城市扩张。城市扩张要占用农地,城市建设的资金要靠征地后的“招、拍、挂”,于是批次征收愈演愈烈,被“一脚踢”出去的失地农民与日俱增。随着城市土地市场的日益火爆,农民的土地财产意识也日益觉醒,提出了按市场价补偿和允许土地进入市场等要求,抵制和抗击政府征地的极端事情普遍发生。因征地而引发的矛盾全面激化,成为一大社会难点问题。

  (二)政府经营土地制度的形成

  20世纪80年代,我国逐步改革城市土地使用制度,主要改革的方向是有偿使用土地。有偿使用的方式,当时有土地使用权出让、出租、入股等多种形式,其着眼点是为了搞活经济,而不仅仅是考虑增加政府收入。但进入21世纪以后,有关方面提出经营性土地一律“招、拍、挂”,使得城市土地有偿使用形式变为只强调出让,其中多种形式不再是工作的重点。提出一律“招、拍、挂”的出发点,政治上是为了预防腐败,经济上则是为了增加收入。

  我国的土地出让制,主要是借鉴香港地区的土地批租制。但香港的土地管理和土地批租(即经营),分属不同的部门,并且把政府的土地收益纳入基金管理,杜绝了支出使用的随意性。这一点,我们却没有学,可以说学香港只学了一半甚至不到一半,这是由当时的历史条件决定的。80年代中后期成立了国家土地管理局,负责统管全国城乡地政,逐步推行有偿使用土地制度改革。但国土局作为副部级机构,权威不够。在长期计划经济的惯性作用下,许多地方政府和一些中央政府部门,不买国家土地局的账,不愿意实行有偿用地制度,改革进展缓慢,自然谈不上形成土地财政和土地金融。在当时的这种背景下,土地管理部门顺理成章地承担起国有土地的经营职能,集“裁判员”与“运动员”于一身,可以说是一种历史的必然。

  1998年政府机构改革,成立了国土资源部,土地管理升格了,各地方换届后新上来的领导干部,多没有计划经济时期无偿用地的包袱,城市土地有偿使用制度才真正确立起来,政府经营土地的局面也因而全面建立,并与征地制度互为表里,逐步形成了我们现在饱受舆论批评的土地财政和土地金融。与此同时,政府经营土地,特别是管理土地的部门经营土地的弊端日益显露出来了。

  由此可见,现行征地制度与政府经营土地制度的相结合,是一个逐步发展的过程,深层次矛盾的积累也有一个量变到质变的过程,是到了非解决不可的时候了。

   二、现行征地制度和政府经营土地的利与弊

  现行征地制度与政府经营土地制度相结合,形成土地财政和土地金融,是政府主导片面追求GDP的发展方式的具体体现,也可以说是旧发展方式的重要组成部分。这种发展方式,有利也有弊,但弊大于利。

  第一,土地利用粗放,浪费严重。

  改革开放以来特别是最近十几年间,我国城市快速发展,主要依托于土地的外延扩张。据土地资源战略课题组研究,1996年至2008年,城镇用地增长了52.21%,增加的土地上要来自于农村。据相关统计数据,2000年至2007年间,全国建成区面积年均增长率为6.44%,而人口城镇化率的增速仅为4.55%,土地城市化速度比人口城市化速度快出两个百分点。我国的统计指标,将大量常驻流动人口纳入城市人口,加上“市管县”、“县改区”,使许多农业人口“被城市化”,因此有关城市化的统计有很大的“水分”,土地城镇化的速度远远超过人口城镇化速度的两个百分点。

  城市土地扩张了很多,人却没有增加那么多。我国城市人均土地面积,2008年为134平方米,远高于一些发达国家人均82平方米的水平。外延扩张的结果是土地利用的浪费、粗放。一方面,城市存量土地大量闲置;另一方面,土地利用效率低下。我国土地利用最集约的上海,2006年每平方公里工业用地的产出约为20亿美元,而香港1996年工业用地的产出已是每平方公里30亿美元。近些年上海的工业用地的产出提高到每平方公里约80亿美元,而香港已达300亿美元,日本东京2001年已达每平方公里523亿美元。我国工业用地的容积率,低的只有0.3%,高的也只有0.6%,而国际平均水平为1%。因此,我国城市土地的工业用地所占比重普遍较高,为20—30%甚至更高,而国际平均在15%以下。

  城市快速扩张,不仅导致耕地资源流失,还产生水资源稀缺、能源压力、环境污染以及挤占生态用地等问题,对土地生态安全也构成威胁。城市土地外延扩张、利用粗放,与现行征地制度和政府经营土地制度有直接关系。国家征用农民的土地,补偿标准很低,大大降低了城市建设与发展的成本。相比而言,利用城市存量土地,拆迁、改造的成本要高得多。因此,无论是政府还是企业,都热衷于征地,而不愿意利用存量土地。严格保护耕地早已成为国策,节约集约利用土地的口号也提出多年了,但耕地保护不住,城市土地粗放浪费的趋势仍未根本改变,其主要原因就在这里。

  第二,超前消费,透支未来。

  土地财政的主要构成是土地出让金及与土地有关的税收,这些税收如建筑税、房地产税,都是以土地出让为源头。土地出让金是若干年期的土地使用权价格,实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除,属于社会一次分配范畴。对企业而言,一次集中交纳若干年地租,意味着预支未来利润,属于负债经营。现实生活中,很多企业是靠银行贷款支付土地出让金,负债的性质一目了然。即使是用自有资金来支付,本质上仍然是负债。企业如果经营得好,有稳定的盈利,可以逐步清偿这笔负债;如果经营不好或者破产了,这笔负债就不能清偿,如果企业再生产因此中断,最终还会转化为银行的坏账,成为整个社会的问题。按有关制度规定,企业可以把剩余年期的土地使用权转让出去,使负债得以清偿,甚至可以从中获利。但是,这不过是负债在企业之间的转移,转移的结果,负债的规模还可能被放大。

  房地产业的情况有些特殊,开发商在出售住房的同时,把对土地使用权的负债也转移出去了,甚至还可能从中大赚一笔,但接手这笔负债的不是企业,而是消费者。一般工薪阶层都要向银行贷款,才能支付房价,负债的性质也是一目了然。消费者要用今后数年乃至数十年的收入,才能逐步偿还这笔负债,个人和家庭的消费能力、生活水平也会因应改变。期间,如果因变故而无力偿债,不仅是个人和家庭的不幸,也会增加银行的坏账,成为社会的问题。

  从整个社会的角度看,政府出让土地所获得的每一笔收入,都有一笔企业或个人的负债与之相对应。就是说,政府用土地出让金搞建设,是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。然而现在地方财政与土地有关的税收,是以土地出让为源头而展开而增长的,因此不难做出如下判断:所谓土地财政,实质上是一种依靠透支社会的未来收益,“寅吃卯粮”的发展方式。而土地金融则是政府直接负债经营,用未来收益逐步偿还,本质上也是“寅吃卯粮”。

  建立在企业或个人信用基础上的透支,有利于调动企业和个人的探索、创新精神,有利于增加经济发展的弹性与活力。凡市场经济发达国家,各类透支活动极其活跃。例如,金融活动证券化产生的各类衍生金融产品。这对促进市场经济的繁荣,确实起了重要作用。我国发展社会主义市场经济过程中,很多企业和个人,也都有类似的经历。但是,如果脱离了实体经济的制约,一味去搞什么“资本运作”、“资本经营”,玩所谓“资本腾挪术”,其结果必然会对经济社会造成严重的危害。美国次贷危机重创全球,即是最好的明证。

  2009年,国家审计署对18个省区的城市负债情况进行了审计,有13个省的融资平台贷款余额超过该省财政总收入,有的高出两倍以上。从债务余额与当年可用财力之比衡量,省、市本级和西部地区债务风险较为集中,有7个省、10个市和14个县本级超过100%,最高的达364.77%。

  透支未来的发展方式,逐步积聚着极大的金融和社会风险。如果说土地财政的风险是由社会分散承担的,那么土地金融的风险,则集中于政府,孕育着政府财政和信用的危机。据有关研究,地方政府负债的安全线,一是负债总额(包括实际负债和或有负债)不能超过当年地方财政总收入的70%;二是当年到期的债务本息总额不能超过一般预算收入的30%。

  第三,社会分配不公。

  (1)城乡差距逐步扩大。一方面,国家不允许集体建设用地进入市场,极大地限制了农民自主实现工业化和城市化的积极性。马克思主义经济学认为,任何产品的分配,都以生产条件的分配为前提。纵观30多年来,凡集体经济搞得好或经济发展快的农村,几乎无一例外都突破了现行征地制度的限制,集体建设用地或公开或隐蔽地进入了市场,实现了生产要素的优化组合。而我们的征地制度,却始终无视市场经济的要求,固守对农村集体建设用地的“身份”限制,实际上是限制广大农民土地财产权的实现,导致他们在社会分配中,处于弱势地位。我国农民人均纯收入中,财产性收入只占约3%,远低于城市居民:现行征地制度是造成这种情况的重要原因。另一方面,国家征收农地,不管是用于基础性、公益性建设,还是用于经营性项目,一律按农业产值的倍数补偿,由政府定价,农民没有谈判地位。有人研究,政府出让土地价款中,征地补偿费仅占不到10%。农民失去赖以生存的生产资料,仅靠土地补偿费难以维持生计,陷于贫困,是普遍发生的现象。政府用卖地收入搞城市建设,城市居民的生活质量提高了,政府工作人员的工作、生活条件更是极大改善,而被征地农民却无缘分享城市文明。城乡差距更加扩大,导致日益严重的社会问题。

  (2)城市内部的贫富差距。当前住房短缺、房价高昂,是大中城市普遍面临的突出问题。这个问题与征地制度也有很大关系。由于不允许集体建设用地开发房地产,客观上使开发商形成自然垄断地位,可以肆无忌惮地抬高房价,谋取暴利。不断飙升的房价,使少数开发商和投机炒房者富者愈富,而广大中低收入阶层则贫者愈贫,或者成为“房奴”,或者陷入“蜗居”、沦为“蚁族”。

  (3)国民收入的积累与消费。 21世纪初,我国政府的各种收入总和已占GDP的30%以上,达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高,一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢,另一方面抑制了社会投资。有学者研究表明,2009年我国全口径政府收入实际已突破10万亿,约占GDP的32%。其重要原因之一,就是政府通过征地获取数额巨大的土地出让收益。 2009年1.6万亿土地出让收入,约占当年 GDP的5%;2010年土地出让收入高达2.9万亿元,占当年GDP的7.3%。

  政府的收入过高,严重抑制了居民收入的正常增长,导致消费需求不足。20世纪80年代初,我国消费率曾达62%,之后呈下降趋势,2005年降为52%,其中政府消费占14%,居民消费仅为38%。到2008年,居民消费进一步降为35.3%,2010年进一步降为 33.8%。金融危机爆发前,世界平均消费率为78%—79%(美国约为 85%)。无论与历史水平相比,还是与世界水平相比,我国的消费水平特别是居民消费水平都实在太低了。消费需求不足,经济发展主要靠投资和出口拉动,发展的成果不能由全体人民共享,这样的发展是难以持续的。

  三、改革土地制度的政策法规的方向与关键点

  土地制度的改革是适应社会主义市场经济的要求,赋予农民完全的土地财产权。一是构建城乡统一的土地市场,允许农民在国家规划引导下,自主地参与工业化、城市化进程;二是对必须征为国有的土地,赋予农民谈判权,参照市场价协商补偿标准和补偿方式。由于利益关系调整比较大,改革不一定能够一步到位,但应该有一个明确的方向。改革方案,应该有一定弹性,尽可能反映各地方的经验,鼓励地方继续探索,避免一刀切的弊病。

  对于改革政府经营土地的制度,目前一些地方试行的工业用地年租制等,已经是有所触及,但还少有根本性的改革探索。总的来看,这方面的改革还处在理论探讨层面。从趋势看,这个制度是非改不可,否则征地制度改革也可能改不下去。任何经营活动,都是以追求利益最大化为目的,政府如果从事经营活动,也不可能例外。政府经营土地的收入,来源于农地转为建设用地的级差收益。为了保证这个收益的最大化,很自然地要压低征地费用,并且对农村集体土地进入市场加以限制。因此问题的主要根源,在于政府成了市场主体,在于政府以管理手段实现经营目的。这个问题不解决,单纯改革征地制度,一是恐怕很难改的彻底,二是即使是不彻底的改革措施,落实起来也会阻力重重。

  在我国实现工业化、城市化的过程中,必然会有一个政府主导、政府直接参与经营的发展阶段,但政府最终必须退出直接经营活动,社会主义市场经济体制才可以真正确立、完善。否则,国家将面临滑向官僚、权贵资本主义的危险。

  改革政府经营土地制度,涉及干部制度、财税制度等更深层次的问题,可以考虑分布实施,第一步应是把经营土地的职能从土地管理部门分解出去,管理部门只负对城乡土地按统一规划实现管理的责任。经营土地的职能则交由另外的部门承担,至于如何承担,可以有多种方案,逐步试验、摸索、完善。

  (作者:陆子修 系中国农村劳动力资源开发研究会副会长、安徽省城乡劳动力资源开发研究会会长、安徽省人大常委会原副主任)