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北方集体林权制度改革现场会发言材料2:内蒙古自治区林业厅
时间:2012-07-02              字体:

  内蒙古是祖国北方重要的生态屏障。现有集体林地3.24亿亩,占全区林地面积的53%,占全国集体林地的1/8,在林业发展中具有重要的战略地位,改革任务十分繁重。目前,在试点的基础上,林改已全面推开,进展顺利,成效明显。我们的主要做法和体会是: 

  一、解放思想,统一认识,是推进林改的基础 

  内蒙古东西长2400公里,南北宽1700公里,各盟市、旗县的自然地理和经济社会有很大差异,土地沙化严重,遍布90个旗县区,森林资源数量大而且类型多。在集体林中,公益林多,商品林少;灌木林多,乔木林少;投入多,产出少;周期长,见效慢。在改革之初,面对千差万别、复杂多样的林情社情和自然经济,究竟改与不改,怎么来改,有着不同的声音。一些人认为内蒙古林业以生态建设为主,重点是防沙治沙,经过不懈的努力,林业取得了长足发展,资源持续增长,生态明显改善,担心改革会引发乱砍滥伐,建设成果毁于一旦,不同意改。一些人认为改革涉及多方利益,情况复杂,工作量大,怕麻烦,也不同意改。因为思想认识的不统一,推进林改十分艰难。 

  针对这种情况,要全面推进林改,首先要扫清思想障碍,统一领导干部的思想认识。 

  (一)从总结内蒙古近年来林业发展成果来统一思想。内蒙古是全国荒漠化和沙化土地最为集中、危害最为严重的省区之一,荒漠化土地、沙化土地和有明显沙化趋势的土地分别占全国的24%、24%和57%。但是,通过大力造林护林,防沙治沙效果十分明显,森林面积和蓄积实现了持续双增长,荒漠化土地和沙化土地首次实现双减少。人工林保存面积8600万亩,森林总面积已扩大到3.1亿亩,比1998年增加了4900万亩,活立木蓄积量达到12.9亿立方米,比1998年增加1.2亿立方米;荒漠化土地比1999年减少2400万亩,沙化土地比1999年减少730万亩。 

  为什么能在短短的几年中,取得如此瞩目成绩?答案除了依托国家重点工程外,就是明晰产权的结果。虽然内蒙古从2004年才开始林改试点,但实际上,明晰产权的工作从上世纪90年代末就开始了。随着“不造无主林”的提出,我区对三北防护林、退耕还林、京津风沙源治理等工程,实行了到户实施的政策,任务落实到户,资金分配到户,补贴补助到户,产权落实到户。通过明晰产权、利益驱动,极大地调动了老百姓造林的积极性。比如赤峰市敖汉旗,近几年每年造林十几万亩,成为全国人工林最多的县,被联合国环境规划署授予“全球500佳”环境奖。 

  (二)用林改试点成效来统一思想。《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》颁布后,为落实和完善林业产权制度,内蒙古党委政府在充分调查研究,充分听取群众意见的基础上,从2004年开始,在赤峰、通辽等地的30多个旗县开展了集体林改试点,把集体林地承包到户,确立农牧民的经营主体地位。目前,试点地区明晰产权、承包到户已经基本完成,为全面推进林改积累了经验,奠定了基础。 

  通过试点,回答了三个问题:一是究竟改与不改的问题。试点过程中,老百姓承包经营集体林地的愿望迫切,关注、参与林业建设的积极性高涨。二是怎么来改的问题。会不会出现矛盾纠纷?在试点中得到回答,只要政策交给老百姓,让老百姓自己说了算,有矛盾他们都会靠自己的智慧去解决。三是改革后是否会引发乱砍滥伐。实践证明,林改后,老百姓把造林护林当成自家的事情,不但没发生一起大面积乱砍滥伐事件,还主动自己掏钱发展林业。通辽、赤峰两个试点市林改后,每年非公有制造林都在200万亩以上。 

  (三)用中央10文件和中央林业工作会议精神统一思想。2008年,中央10号文件颁布后,内蒙古党委政府认真组织开展了大学习大讨论,进一步统一了思想,出台了文件,从2009年全面推开,计划到2012年完成明晰产权、承包到户任务。今年中央林业工作会议结束后,自治区党委及时召开常委会对中央精神进行了学习贯彻,决定尽快召开一次现场会,明年初再召开林业工作会议,研究林业改革发展问题,全面部署集体林改工作。现场会已于9月初召开,国家林业局对此次会议高度重视,张建龙副局长、张蕾司长等领导亲自到会指导,借此机会,再次表示衷心的感谢。 

  二、因地制宜,分区施策,是推进林改的关键 

  我区幅员辽阔,各地自然气候、资源禀赋、社会条件不同,在改革中,结合当地实际并根据农牧民的意愿,形成了符合实际、各具特色的改革模式,主要是“一分、二联、三股、四卖、五统”。“一分”即家庭承包经营,“二联”即联户合作经营,“三股”即股份合作经营,“四卖”即拍卖承包经营,“五统”即集体统一经营。这五种模式在各地区综合运用,从区域分布上,大体可以归纳为四种类型区。下面,结合我区林改典型举例说明。 

  一是沙区。这种类型区遍布全区各地,改革采取多种方式。比如赤峰市敖汉旗荷也勿苏嘎查,采取“均地”的方式,在2006年和2008年,以家庭承包的形式,分两次把集体经营的5万亩林地无偿划拨给牧民,每人分得林地40亩,现金1000元。通辽市奈曼旗多日奔嘎查和代林筒村,也是以家庭承包为主要方式,把林地平均落实到户。赤峰市翁牛特旗的治沙工程项目区,鄂尔多斯毛乌素沙地等都属面积较大的沙区,他们结合林业重点工程项目,实行国家、集体、个人以及企业一起上,既有家庭承包,也有大户承包,还有公开拍卖,改革方式比较多,目的是调动社会各方面积极性,既要加快生态建设步伐,又要让包括群众在内的各类建设主体获得收益。 

  二是宜林山区。这种类型区从东到西都有分布。比如赤峰市林西县七合堂村,是东部区一个非常典型的山村,1992年就把2万多亩山杏林和4000亩荒山承包给228户村民经营使用,属于“均林均地”。目前,已发展果园300多处,每户至少一处果园,多的有三、四处。锡林郭勒盟太仆寺旗跃进村,属于中西部地区的干旱丘陵区,对成片的乔木林,以村组为单位按户平均分配,实行家庭承包经营;对土地平坦面积较大的防护林、不便到户经营的小面积乔木林和经济价值不高的灌木林,实行股份合作经营,按股分成。虽然没有“均林均地”,但体现了“均利”。 

  三是平原农区。这种类型区主要分布在河套、土默川、辽河平原,森林资源以农田防护林为主,不宜一家一户经营管理,多采取村内竞价拍卖承包的方式落实到户。比如通辽市开鲁县建华镇,采取“边造边卖、先造后卖、先卖后造”的方式,建设起高标准防护林带274条、25万延长米。在巴彦淖尔市河套套区,除农、毛渠“林随地走”实行家庭承包经营以外,其他的防护林大多也实行村内竞价拍卖承包。 

  四是天然次生林区。这种类型区主要在东部地区,森林资源以天然次生林为主。比如赤峰市喀喇沁旗新店村,采取“均林、均地”的方式,将林地林木无偿划拨,实行家庭承包经营。实现了户户有其山,人人有其林,做到了村民满意,密切了干群关系。 

  三、加强领导,精心组织,是推进林改的保证 

  一是坚持高位推动,强化领导抓林改。自治区党委、政府始终高度重视林改工作,主要领导亲自研究、亲自部署、亲自谋划,全区自上而下建立了林改组织系统,形成了“党委、政府领导,部门分工负责,上下协同推进”的工作机制,并实行目标考核,严格落实责任,为集体林改的顺利推进提供了有力保障。 

  二是坚持因地制宜,分类指导谋林改。针对各地自然地理条件差别很大、经济社会状况不一、林业发展基础不同的现状,汲取试点经验教训,改革必须坚持“实事求是、因地制宜、分类指导、分区施策”,所以,《内蒙古党委政府关于深化集体林权制度改革的意见》明确了多种改革方式。对尚未承包到户的集体林地和林木,采取家庭承包经营、联户合作经营、股份合作经营、其他方式承包经营和集体统一经营5种方式明晰产权。但尽管采取多种模式,我们坚持均山到户作为主要模式。始终坚持家庭承包经营制度不动摇。 

  三是坚持以人为本,取信于民促林改。农牧民是改革的受益者,更是改革的主人。各地在林改过程中,从落实林权入手,由群众来决定改不改、怎么改等重大问题,均山、均林、均股完全由群众民主讨论、自行决定。各级党委、政府通过组织、引导、服务,促进农牧民建立自主经营林业的体制机制,自我确定经营方向、经营模式和经营目标,实现并维护了农牧民的切身利益。 

  四是坚持规范操作,依法依规搞林改。为避免引发新的矛盾和纠纷,给今后的林业经营埋下隐患,各地在林改过程中,始终做到从调查摸底、评估作价、方案制定、操作程序到收益分配等事项,都严格按政策和程序操作,做到了依法、规范、有序和公开、公平、公正。前面提到的喀喇沁旗新店村,用两年的时间顺利完成集体林改,没有因为改革引发一起上访事件,发生一起林权纠纷,关键是在改革中坚持依法依规。原集体统一经营的1.2万亩集体林全部明确了经营主体,平均每户分得林木资产1.3万元。 

  五是坚持深化改革,整体协调推林改。各地从实际出发,积极创新体制机制,完善政策措施,为集体林改创造了良好条件。通辽市、赤峰市及部分旗县成立了林业要素市场或林业综合服务中心,为林农搭建了服务平台。几年来,赤峰市林业要素市场已举行61场活立木交易会,完成交易金额5750万元;开展15项森林资源资产评估,评估总值9823万元;办理9项林权抵押贷款,贷款总额600万元。 

  四、林兴民富,和谐发展,林改初见成效 

  一是促进了生态建设。明晰产权,农牧民成为了林地真正的主人,极大地调动了造林营林和护林的积极性,造林治沙步伐加快,建设质量明显提高。各地区结合国家林业重点工程建设,农牧民舍得投资、舍得投劳,在分得的沙地上大做文章,积极造林治沙,林草盖度明显提高,流动半流动沙地得到了有效治理,科尔沁、毛乌素沙地的生态,已呈现区域性好转。 

  二是促进了农牧民增收。通过赋予农牧民林地使用权和林木所有权,森林资源成为农牧民重要的生产资料,农牧民依托林地发展生产,开展多种经营,拓宽了就业渠道,农牧民的收入和个人财富也得到了增加。林西县集体林改后,2008年全县农牧民人均林果业收入提高到938元,特别是七合堂村人均林果业收入超过4000元,占人均收入的70%。 

  三是促进了林业产业发展。集体林改促进了生态建设,资源大幅度增加,吸引了众多商家前来投资建厂,发展以乔灌木等生物质为原料的加工业,延伸了产业链条,增加了附加值。如开鲁县,木材加工企业已发展到96家,年加工能力16万立方米,年产值可达8000多万元;林果产业初具规模,栽植面积达6万亩,果品畅销十几个省区。 

  四是促进了农村牧区基础建设。林改盘活了森林资产,壮大了村集体经济实力,促进了农村牧区基础设施建设和公益事业发展,改善了群众的生产生活条件。通辽市开鲁县兴隆庄村通过有偿承包和拍卖,收入150多万元,村委会本着“取之于林、用之于林,取之于民、用之于民”的原则,用这部分收入大搞基础设施建设,农田全部实现了节水灌溉,实现了林网化; 全部街道得到了硬化、绿化;家家户户都安装了有线电视。这样的例子很多,由于时间关系不再一一列举。 

  总体来看,我区集体林权制度改革尚处于起步阶段,还存在不少问题,无论是按照中央的要求,还是与先进省区相比都有很大差距。今后,我们将认真贯彻落实中央林业工作会议精神,按照国家林业局和自治区党委政府的部署,向先进省区学习,精心组织,扎实推进,圆满完成各项改革任务,真正实现农牧民得实惠,生态受保护的双赢目标。 

  内蒙古是祖国北方重要的生态屏障。现有集体林地3.24亿亩,占全区林地面积的53%,占全国集体林地的1/8,在林业发展中具有重要的战略地位,改革任务十分繁重。目前,在试点的基础上,林改已全面推开,进展顺利,成效明显。我们的主要做法和体会是: 

  一、解放思想,统一认识,是推进林改的基础 

  内蒙古东西长2400公里,南北宽1700公里,各盟市、旗县的自然地理和经济社会有很大差异,土地沙化严重,遍布90个旗县区,森林资源数量大而且类型多。在集体林中,公益林多,商品林少;灌木林多,乔木林少;投入多,产出少;周期长,见效慢。在改革之初,面对千差万别、复杂多样的林情社情和自然经济,究竟改与不改,怎么来改,有着不同的声音。一些人认为内蒙古林业以生态建设为主,重点是防沙治沙,经过不懈的努力,林业取得了长足发展,资源持续增长,生态明显改善,担心改革会引发乱砍滥伐,建设成果毁于一旦,不同意改。一些人认为改革涉及多方利益,情况复杂,工作量大,怕麻烦,也不同意改。因为思想认识的不统一,推进林改十分艰难。 

  针对这种情况,要全面推进林改,首先要扫清思想障碍,统一领导干部的思想认识。 

  (一)从总结内蒙古近年来林业发展成果来统一思想。内蒙古是全国荒漠化和沙化土地最为集中、危害最为严重的省区之一,荒漠化土地、沙化土地和有明显沙化趋势的土地分别占全国的24%、24%和57%。但是,通过大力造林护林,防沙治沙效果十分明显,森林面积和蓄积实现了持续双增长,荒漠化土地和沙化土地首次实现双减少。人工林保存面积8600万亩,森林总面积已扩大到3.1亿亩,比1998年增加了4900万亩,活立木蓄积量达到12.9亿立方米,比1998年增加1.2亿立方米;荒漠化土地比1999年减少2400万亩,沙化土地比1999年减少730万亩。 

  为什么能在短短的几年中,取得如此瞩目成绩?答案除了依托国家重点工程外,就是明晰产权的结果。虽然内蒙古从2004年才开始林改试点,但实际上,明晰产权的工作从上世纪90年代末就开始了。随着“不造无主林”的提出,我区对三北防护林、退耕还林、京津风沙源治理等工程,实行了到户实施的政策,任务落实到户,资金分配到户,补贴补助到户,产权落实到户。通过明晰产权、利益驱动,极大地调动了老百姓造林的积极性。比如赤峰市敖汉旗,近几年每年造林十几万亩,成为全国人工林最多的县,被联合国环境规划署授予“全球500佳”环境奖。 

  (二)用林改试点成效来统一思想。《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》颁布后,为落实和完善林业产权制度,内蒙古党委政府在充分调查研究,充分听取群众意见的基础上,从2004年开始,在赤峰、通辽等地的30多个旗县开展了集体林改试点,把集体林地承包到户,确立农牧民的经营主体地位。目前,试点地区明晰产权、承包到户已经基本完成,为全面推进林改积累了经验,奠定了基础。 

  通过试点,回答了三个问题:一是究竟改与不改的问题。试点过程中,老百姓承包经营集体林地的愿望迫切,关注、参与林业建设的积极性高涨。二是怎么来改的问题。会不会出现矛盾纠纷?在试点中得到回答,只要政策交给老百姓,让老百姓自己说了算,有矛盾他们都会靠自己的智慧去解决。三是改革后是否会引发乱砍滥伐。实践证明,林改后,老百姓把造林护林当成自家的事情,不但没发生一起大面积乱砍滥伐事件,还主动自己掏钱发展林业。通辽、赤峰两个试点市林改后,每年非公有制造林都在200万亩以上。 

  (三)用中央10文件和中央林业工作会议精神统一思想。2008年,中央10号文件颁布后,内蒙古党委政府认真组织开展了大学习大讨论,进一步统一了思想,出台了文件,从2009年全面推开,计划到2012年完成明晰产权、承包到户任务。今年中央林业工作会议结束后,自治区党委及时召开常委会对中央精神进行了学习贯彻,决定尽快召开一次现场会,明年初再召开林业工作会议,研究林业改革发展问题,全面部署集体林改工作。现场会已于9月初召开,国家林业局对此次会议高度重视,张建龙副局长、张蕾司长等领导亲自到会指导,借此机会,再次表示衷心的感谢。 

  二、因地制宜,分区施策,是推进林改的关键 

  我区幅员辽阔,各地自然气候、资源禀赋、社会条件不同,在改革中,结合当地实际并根据农牧民的意愿,形成了符合实际、各具特色的改革模式,主要是“一分、二联、三股、四卖、五统”。“一分”即家庭承包经营,“二联”即联户合作经营,“三股”即股份合作经营,“四卖”即拍卖承包经营,“五统”即集体统一经营。这五种模式在各地区综合运用,从区域分布上,大体可以归纳为四种类型区。下面,结合我区林改典型举例说明。 

  一是沙区。这种类型区遍布全区各地,改革采取多种方式。比如赤峰市敖汉旗荷也勿苏嘎查,采取“均地”的方式,在2006年和2008年,以家庭承包的形式,分两次把集体经营的5万亩林地无偿划拨给牧民,每人分得林地40亩,现金1000元。通辽市奈曼旗多日奔嘎查和代林筒村,也是以家庭承包为主要方式,把林地平均落实到户。赤峰市翁牛特旗的治沙工程项目区,鄂尔多斯毛乌素沙地等都属面积较大的沙区,他们结合林业重点工程项目,实行国家、集体、个人以及企业一起上,既有家庭承包,也有大户承包,还有公开拍卖,改革方式比较多,目的是调动社会各方面积极性,既要加快生态建设步伐,又要让包括群众在内的各类建设主体获得收益。 

  二是宜林山区。这种类型区从东到西都有分布。比如赤峰市林西县七合堂村,是东部区一个非常典型的山村,1992年就把2万多亩山杏林和4000亩荒山承包给228户村民经营使用,属于“均林均地”。目前,已发展果园300多处,每户至少一处果园,多的有三、四处。锡林郭勒盟太仆寺旗跃进村,属于中西部地区的干旱丘陵区,对成片的乔木林,以村组为单位按户平均分配,实行家庭承包经营;对土地平坦面积较大的防护林、不便到户经营的小面积乔木林和经济价值不高的灌木林,实行股份合作经营,按股分成。虽然没有“均林均地”,但体现了“均利”。 

  三是平原农区。这种类型区主要分布在河套、土默川、辽河平原,森林资源以农田防护林为主,不宜一家一户经营管理,多采取村内竞价拍卖承包的方式落实到户。比如通辽市开鲁县建华镇,采取“边造边卖、先造后卖、先卖后造”的方式,建设起高标准防护林带274条、25万延长米。在巴彦淖尔市河套套区,除农、毛渠“林随地走”实行家庭承包经营以外,其他的防护林大多也实行村内竞价拍卖承包。 

  四是天然次生林区。这种类型区主要在东部地区,森林资源以天然次生林为主。比如赤峰市喀喇沁旗新店村,采取“均林、均地”的方式,将林地林木无偿划拨,实行家庭承包经营。实现了户户有其山,人人有其林,做到了村民满意,密切了干群关系。 

  三、加强领导,精心组织,是推进林改的保证 

  一是坚持高位推动,强化领导抓林改。自治区党委、政府始终高度重视林改工作,主要领导亲自研究、亲自部署、亲自谋划,全区自上而下建立了林改组织系统,形成了“党委、政府领导,部门分工负责,上下协同推进”的工作机制,并实行目标考核,严格落实责任,为集体林改的顺利推进提供了有力保障。 

  二是坚持因地制宜,分类指导谋林改。针对各地自然地理条件差别很大、经济社会状况不一、林业发展基础不同的现状,汲取试点经验教训,改革必须坚持“实事求是、因地制宜、分类指导、分区施策”,所以,《内蒙古党委政府关于深化集体林权制度改革的意见》明确了多种改革方式。对尚未承包到户的集体林地和林木,采取家庭承包经营、联户合作经营、股份合作经营、其他方式承包经营和集体统一经营5种方式明晰产权。但尽管采取多种模式,我们坚持均山到户作为主要模式。始终坚持家庭承包经营制度不动摇。 

  三是坚持以人为本,取信于民促林改。农牧民是改革的受益者,更是改革的主人。各地在林改过程中,从落实林权入手,由群众来决定改不改、怎么改等重大问题,均山、均林、均股完全由群众民主讨论、自行决定。各级党委、政府通过组织、引导、服务,促进农牧民建立自主经营林业的体制机制,自我确定经营方向、经营模式和经营目标,实现并维护了农牧民的切身利益。 

  四是坚持规范操作,依法依规搞林改。为避免引发新的矛盾和纠纷,给今后的林业经营埋下隐患,各地在林改过程中,始终做到从调查摸底、评估作价、方案制定、操作程序到收益分配等事项,都严格按政策和程序操作,做到了依法、规范、有序和公开、公平、公正。前面提到的喀喇沁旗新店村,用两年的时间顺利完成集体林改,没有因为改革引发一起上访事件,发生一起林权纠纷,关键是在改革中坚持依法依规。原集体统一经营的1.2万亩集体林全部明确了经营主体,平均每户分得林木资产1.3万元。 

  五是坚持深化改革,整体协调推林改。各地从实际出发,积极创新体制机制,完善政策措施,为集体林改创造了良好条件。通辽市、赤峰市及部分旗县成立了林业要素市场或林业综合服务中心,为林农搭建了服务平台。几年来,赤峰市林业要素市场已举行61场活立木交易会,完成交易金额5750万元;开展15项森林资源资产评估,评估总值9823万元;办理9项林权抵押贷款,贷款总额600万元。 

  四、林兴民富,和谐发展,林改初见成效 

  一是促进了生态建设。明晰产权,农牧民成为了林地真正的主人,极大地调动了造林营林和护林的积极性,造林治沙步伐加快,建设质量明显提高。各地区结合国家林业重点工程建设,农牧民舍得投资、舍得投劳,在分得的沙地上大做文章,积极造林治沙,林草盖度明显提高,流动半流动沙地得到了有效治理,科尔沁、毛乌素沙地的生态,已呈现区域性好转。 

  二是促进了农牧民增收。通过赋予农牧民林地使用权和林木所有权,森林资源成为农牧民重要的生产资料,农牧民依托林地发展生产,开展多种经营,拓宽了就业渠道,农牧民的收入和个人财富也得到了增加。林西县集体林改后,2008年全县农牧民人均林果业收入提高到938元,特别是七合堂村人均林果业收入超过4000元,占人均收入的70%。 

  三是促进了林业产业发展。集体林改促进了生态建设,资源大幅度增加,吸引了众多商家前来投资建厂,发展以乔灌木等生物质为原料的加工业,延伸了产业链条,增加了附加值。如开鲁县,木材加工企业已发展到96家,年加工能力16万立方米,年产值可达8000多万元;林果产业初具规模,栽植面积达6万亩,果品畅销十几个省区。 

  四是促进了农村牧区基础建设。林改盘活了森林资产,壮大了村集体经济实力,促进了农村牧区基础设施建设和公益事业发展,改善了群众的生产生活条件。通辽市开鲁县兴隆庄村通过有偿承包和拍卖,收入150多万元,村委会本着“取之于林、用之于林,取之于民、用之于民”的原则,用这部分收入大搞基础设施建设,农田全部实现了节水灌溉,实现了林网化; 全部街道得到了硬化、绿化;家家户户都安装了有线电视。这样的例子很多,由于时间关系不再一一列举。 

  总体来看,我区集体林权制度改革尚处于起步阶段,还存在不少问题,无论是按照中央的要求,还是与先进省区相比都有很大差距。今后,我们将认真贯彻落实中央林业工作会议精神,按照国家林业局和自治区党委政府的部署,向先进省区学习,精心组织,扎实推进,圆满完成各项改革任务,真正实现农牧民得实惠,生态受保护的双赢目标。