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成都武侯区:实施积极社会管理 建设美好幸福家园
时间:2012-01-29              字体:

  当代经济社会生活复杂化,导致社会生活的风险在明显增加,客观上要求一种更有效的治理能力,才能协调各方关系,应对复杂局面,提供社会生活所必需的基本秩序。形成能够面对复杂经济社会生活的有效的治理结构,正是创新社会建设与管理的核心任务。近年来,成都市武侯区在社会建设与管理方面进行了一系列有益探索,初步形成了一套具有前瞻性的“积极的社会管理”模式。其特点是:以建设一个“幸福社会”为基本目标,以民主参与和组织制度建设为基本手段,实现民主和民生的相互促进,激发社会活力与维护社会稳定的有机统一。在实践中,通过加大政府在民生方面的财政投入,提高居民生活水平,减少区内城乡差距;通过贯彻“经济市场化、管理民主化、社会公平化”原则,推动城乡居民自治,完善基层治理结构,激发社会活力,促进了公共服务与社会管理的双重改善。这就是“武侯经验”。“武侯经验”强调通过构建制度化的利益表达渠道和完善基层自治结构来实现社会稳定;在厘清行政管理和公共服务基础上,加强社会管理和完善公共服务。其核心是“积极的社会管理”。 

  一 

  1. 改善民生。近年来,武侯区以实现基本公共服务“全域化覆盖、均衡化共享”为目标,通过推进城乡基本公共服务均等化、改善社区(村)公共服务与社会管理,加大就业扶持、社会保障力度等措施,不断增加民生性财政投入,取得了显著成效。2010年,共安排涉及民生的资金占一般预算支出的60.13%,比上年增幅达40.78%;2011年,民生性财政投入占全区一般预算支出的比重达到66.3%。 

  2. 实现公平正义。一个幸福社会最重要的内涵应该是公平正义,也就是民生和民主两个方面相辅相成。改善民生,是实现积极社会管理的基础;公平正义,是切实改善民生的保障。维护公平正义是增进人们幸福感的重要前提。武侯区近年来推出一系列措施,扶持和帮助城市贫困人口和流动人口尽快融入城市社会,预防和消解“城市二元结构”。 在义务教育层面,实行无差别的城乡教育政策,做到城乡“一体化、全覆盖”,得到温家宝总理的充分肯定。在医疗卫生层面,率先实行社区卫生服务综合改革,公立医院改革成为全市新医改“样板”。 

  3. 激发社会活力。积极的社会管理应当包括居民自治、社会管理和社会治安综合治理,使民生与民主相结合,从而形成良性社会生态。武侯区“还权赋能”式的改革激发了基层的创造性和社会活力,建立了群众广泛参与的民主管理机制,促进了政府职能转变。针对城市社区、涉农社区和农转非社区三种不同情况,总结并推行“黉门街”、“白佛村”、“长寿苑”三种基层民主参与和社会管理的模式。 

  二 

  实施积极的社会管理,需要一系列制度化机制建设。武侯区对此进行了多方面的创新,实现了自上而下管理和自下而上参与的制度化、精密化。 

  1. 公共服务和社会管理专项资金投入。每个社区(村)每年投入的公共服务和社会管理专项资金按照资金的适用范围和公开透明、民主决策、民主监督等程序使用,并接受街道办事处的监督和审计部门的审核。同时,建立试点社区奖励机制,对试点成效显著的社区,根据验收评估结果,分别实施相关的精神、物质奖励,保障试点工作顺利进行。 

  2. 新型社区(村)服务与治理。2008年开始全面推行“居站分离”的社区管理体制改革,成立社区工作站,作为公共服务与行政管理的平台;居委会职能归位,从事务性工作中解脱出来,专门从事倾听民情、反映民意、解决民需的工作,以及依法组织居民的自治活动。 

  在城市社区,建立“两委一站一室”网格化管理体系,设置两委(党支部、居委会)一站(综合服务管理站)一室(警务室),改变原来的条块分割、服务有缺位状况,对各类职能全面理清,将劳动、民政、计划生育、文化体育、流动人口管理、警备等“专干八大员”整合为综合服务管理站,实行“因事设岗、合理配置、一岗多责、一人多专”的运行方式。服务站只在前台窗口保留两名工作人员,集中办理劳动保障、社会保险、民政事务等公共服务事项,其余人员全部“下沉”到院落,贴近居民进行服务。 

  在涉农社区,建立“两委两站、首席接待”的村级公共服务管理体系,设置两委两站(增加促进和谐社会建设工作站)两室,亦实行前后台互动的网格化服务管理;除了与城市社区相同的综合服务管理站外,“促和站”下设两室(警务室、综治维稳群众工作室)一队(村综合巡逻中队);“促和站”主要承担流动人口服务管理、信访代理、矛盾纠纷调解、法律援助、治安巡逻等社会管理职能。在农村的服务管理网格化体系中,村民议事会是新型治理模式的核心,它以村民小组为单位,推选不少于3人的代表,再由代表推选议事会成员。这一模式可以表述为由党组织引导民主自治,村民议事会作为决策机制,而作为两委之一的村委会变成执行机构的新型村庄治理结构。 

  在农转非社区,建立“三化合一”基层自治新机制体系。紧紧依靠群众主体,围绕深化居民自治,积极探索、不断创新社区居民自治组织架构,探索建立了以“组织细胞化、管理民主化、服务自主化”为主要内容的社区自治新机制。向下延伸组织体系,将管理末端延伸到院落、楼栋,主要是建立院落自治组织体系,由居民民主选举组成院落民情代表议事会、院落自治管理小组,民主决策、实施、监督院落事务;并在院落成立党支部,在楼栋(单元)成立党小组;相应完善各种规章制度,使原来长期弱化的社区居民自治组织得到了实化、强化。 

  3. 健全财务制度。在社区(村)引入社会力量,依法保护社区自治组织财产。建立完善的社区财务管理制度,实行经济独立核算、自主安排。社区自治组织财产由社区依法管理,任何单位和个人不得侵犯。为了解决院落办事经营的问题,部分社区将管理收入(主要包括机动车停放费、非机动车棚出租费、商铺出租费等)划归院落,由院落支配开支。 

  4. 组织建设与公众参与。实施社区“组织细胞化”,建立健全以“街道社区院落楼栋”为主线的梯次化的社区治理结构,使自治端口前移,使组织“细胞化”。健全社区党组织(院落党组织)。在社区自治机制的实践中,纵向构建社区党支部、院落党支部、楼栋(单元)党小组体系,横向构建社区党组织、辖区单位党组织、志愿者队伍的工作体系。同时,建立社区和院落民情代表议事会制度,实现院落事务“策由民定、事由民理、权由民用”。 

  社区(村)议事会等制度的设立,体现出通过自上而下的赋权和自下而上的参与相结合。有了村民议事会这一组织,凡举涉及集体经济分配、公共服务专项资金使用、村(居)民切身利益、修路、环境、优抚等重大事项都需经过民主讨论决策。在城市社区,民情代表同时作为兼职的综合服务协管员,直接承担起各项公共服务和社会管理工作任务。 

  公共服务和社会管理专项资金使用办法的确立,打破了政府对公共产品供给的垄断,决策方式也从政绩主导转变为需求主导,引入市场、社会团体等方面的参与,建立了自下而上需求主导型、民主化的公共决策机制和多元参与机制。 

  5. 民情上传下达。居民的服务需求和基层矛盾冲突的解决首先需要信息的获取,即需要有一个知晓、发现的机制。只有建立起畅通的信息传递机制,才能真正实现民情上传下达。 

  武侯区在2007年就着手实行“民情专递制度”。其主要作法包括:统一印发了《民情专递工作实务手册》,制定了规范的街道党工委、村(社区)党组织民情专递工作议事规则、民情专递员管理等九项配套制度;制定了统一的民情专递工作流程,设立了民情收集、服务落实、监督评议三个工作模块和反映、移交、办理及反馈、回访、评议五个处理环节;聘请民情专递员,采用“民情家访”、记“民情日记”、填写《民情专递登记表》等形式,广泛深入社区,及时收集整理反馈民情民意,及时提出处理意见,并予以解决或向上反映情况。围绕民情专递工作重点环节和重点内容,确立了五项考核指标,即所辖区域党员群众对民情专递工作的知晓面全覆盖,民情专递工作规范化、制度化覆盖面达100%,民情民意事项办结率达100%,民情专递工作会开放率达100%,党员群众对民情专递工作的满意度达90%以上。 

  以信息渠道畅通、言路畅通来进行矛盾调解和流动人口服务与管理,政府与社区都采取了一些具体做法。如各级党组织提倡的“广开民情直通车”、“广铺民情谏言路”、“架起民情连心桥”的方式,力图真正做到体民情、察民意、听民声。尤其值得注意的是,来自上级的了解民情的意图离不开基层社区民情渠道的建立和畅通,或者说民情民意的表达渠道必须是上通下达的。在社区层面,如“民情茶园”、“玉林夜话”、“中秋赏月话自治”等形式,都是居民参与交流和上下沟通的重要机制。这样,民情专递制度才能真正得以操作、落实,例如《民情民意收集登记表》、《民情民意办理情况登记表》、《民情专递数据统计表》等目标都十分明确,而且办复率可达到100%,办结率90%。 

  上述做法与形式是保证社会服务管理真正落实的必要机制,在完善流动人口服务管理、社会矛盾纠纷预防化解和社会治安防控等方面发挥了不可缺少的作用。以白佛村流动人口服务管理为例,其信息采集举措将辖区全部纳入网格化管理范围,进行“农村散户建点、大户集中采集、小区物业委托、企业法人负责、在建工地直管”等五种流动人口信息模式,最大限度地消除了管理“盲区”,并且据此信息将流动人口纳入村级公共服务体系,解决流动人口子女入学、劳动就业、医疗卫生、社会保障、权益维护等方面的实际问题,逐步实现与本地居民同质化、均等化的服务。 

  三 

  面对利益关系复杂化和社会矛盾的增加,关键在于正确定位和判断矛盾与冲突,并以制度化的方式加以解决。在诸多矛盾冲突事件背后,是信息不对称和利益表达机制的缺失。只有有效的制度安排,才能将正当的利益表达与社会稳定一致起来,从而避免要么因利益表达冲击正常生活秩序,要么因稳定的需求而压制正当的利益表达的局面。 

  武侯区在此方面进行的制度建设,摆脱了单一的“维稳”体制。通过公共服务和社会管理专项资金的安排,实现民生与民主的结合;以经济共同体(产业)作为基层自治的基础,实现村民议事会自我做主的功能;通过登记备案双轨制,推动社会组织发展;通过基本公共服务均等化,实现城乡公民之间的权利平等,这些都是积极社会管理的重要内容。在这一系列探索中,民情民意的上达和政府管理的下沉是一个双向互动的过程,其中信息的公开透明、居民诉求表达渠道的畅通是非常重要的社会机制。 

  维护宪法所赋予的公民合法权利,尤其是知情权和正当表达的权利,才有相对的利益均衡;有利益的均衡才有社会的稳定。这是解决社会稳定问题的治本之道。就此意义而言,知情才能维权,维权才能维稳。只有构建了制度化的利益表达机制,才有助于实现构建和谐社会、建设美好家园的目标。