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王东明:分类推进事业单位改革 不断满足人民群众公益服务需求
时间:2011-11-25              字体:

  王东明:分类推进事业单位改革 不断满足人民群众公益服务需求 

  《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出,要加快推进事业单位分类改革。“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。分类推进事业单位改革是深化改革的重要环节,事关经济社会发展全局,对于推动科学发展、促进社会和谐、实现全面建设小康社会宏伟目标具有重要意义。 

  一、分类推进事业单位改革是着眼于党和国家事业发展全局作出的一项重大战略决策 

  党中央、国务院高度重视事业单位的改革发展。党的十六大提出,按照政事分开的原则,改革事业单位管理体制。党的十七大强调加快推进事业单位分类改革。党的十七届二中全会要求按照政事分开、事企分开、管办分离的原则,对现有事业单位分三类进行改革。党的十七届五中全会提出,加快社会事业体制改革,积极稳妥推进科技、教育、文化、卫生、体育等事业单位分类改革。在新的历史起点上加快推进事业单位改革,是中央立足当前、着眼长远作出的重大决策部署,充分体现了改革开放和社会主义现代化建设事业的新形势新任务新要求。 

  贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式的时代主题,要求加快推进事业单位改革。树立和落实科学发展观,要求我们加快转变经济发展方式,把保障和改善民生作为根本出发点和落脚点,推动经济社会全面进步和人的全面发展。改革开放以来,我国经济建设取得了举世瞩目的伟大成就,各项社会事业也取得明显进展。但总体上看,经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题仍然比较突出,公益服务供给总量仍不充足,服务质量和效率还有待提高,人民群众对“看病难、看病贵、上学难、上学贵”等问题反映强烈。我国已进入人均国内生产总值从3000美元向1万美元提升的阶段,这既是中等收入国家向中等发达国家迈进的重要阶段,又是公共服务需求激增、各种矛盾凸显、爬坡过坎的关键阶段。加快推进事业单位改革,有利于促进各项社会事业持续发展、为人民群众更好地提供各类基本保障,促进基本公共服务均等化和经济发展方式转变,推动社会主义和谐社会建设。 

  全面深化各领域改革、增强改革措施协调性的战略布局,要求加快推进事业单位改革。改革开放是决定当代中国命运的关键抉择。“十二五”规划要求,必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革,为科学发展提供有力保障。事业单位改革与经济、政治、文化、社会等领域的改革密切联系,是统筹推进各领域改革的重要内容。这些年来,经济体制改革不断深入,国有企业改革取得重要突破,行政管理体制和政府机构改革积极稳妥推进。与这些领域的改革相比,事业单位改革虽然也在分行业分地区推进,取得了进展,但总体上相对滞后,事业单位管理和运行中仍旧存在诸多深层次矛盾和问题,教育、科技、文化、卫生等行业体制改革也遇到了一些单靠行业自身难以解决的共性问题。比如,一些事业单位功能定位不清,政事不分,事企不分,内部治理结构不健全,运行机制不灵活,激励约束机制不完善;各行业事业单位养老保险、财政投入、收入分配、人事管理等方面的制度规定不尽相同,衔接不够;公共服务领域发挥民间组织、社会资本和市场机制的作用不够,国家支持公益服务的政策还不完善,监督管理薄弱等。这些问题已经严重影响事业单位和公益事业的健康发展,影响其他领域改革的进展,改革越往后拖,矛盾越突出,成本越大,从总体上推进改革势在必行。 

  加强政府自身建设、构建服务型政府的内在压力,要求加快推进事业单位改革。党的十七大明确提出建设服务型政府的要求。党的十七届二中全会进一步提出,到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制,通过改革,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。事业单位是政府履行职能的重要支撑,是政府提供公共服务的主要载体,事业单位改革与政府职能转变相互交织、相辅相成。推进事业单位改革,有助于进一步理顺政府与事业单位之间的关系,把政府不该管、管不好的事情交给事业单位,加快政府职能转变的步伐;有助于更加明确地定位事业单位的功能,强化公益属性,在完善公共服务方面发挥更大作用,进而更好地实现政府的公共服务目标。 

  二、分类推进事业单位改革的根本方向和目的是推动公益事业发展、为人民群众提供优质高效的公益服务 

  长期以来,事业单位作为我国社会主义现代化建设的重要力量,在推动经济社会发展和人民群众生活改善方面发挥了重要作用。分类推进事业单位改革作为与人民群众切身利益息息相关的一项重大改革,必须坚持着眼发展、开拓创新,努力解决公益事业发展中存在的深层次矛盾和问题,不断提高公益服务水平和效率,切实满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。 

  改革要以促进公益事业发展为目的,努力构建中国特色公益服务体系。分类推进事业单位改革要始终坚持以人为本,把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为出发点和落脚点。深化改革的目的在于推动公益事业又好又快发展,更加有效地提供公共产品和公共服务,绝不是简单地精简机构和人员,绝不是为了“甩包袱”。改革要有利于社会主义市场经济体制的完善和政府职能转变,有利于公益事业资源的优化配置和事业单位服务功能的充分发挥,有利于调动事业单位广大职工的积极性,有利于促进基本公共服务均等化,尤其要让农村及城市低收入群体的服务需求得到保障。从长远看,分类推进事业单位改革的总体目标是经过持续不断的努力,逐步形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。基本服务优先,就是强化政府提供基本公益服务的责任,统筹兼顾,确保重点,优先发展直接关系广大人民群众基本需求和国家安全、社会稳定的公益服务。供给水平适度,就是公益事业的发展要与综合国力、经济发展水平、政府财政能力相适应,通过国家举办的公益事业和社会力量举办的公益事业的共同发展,逐步扩大公益服务供给总量,增加公益服务品种,满足不同社会群体不同程度的公益服务需求。布局结构合理,就是按照区域覆盖、方便群众、有利管理、节约效能的原则,打破条块分割和行政区划的界限,科学设置事业单位,优化公益服务资源配置,推进资源共享。服务公平公正,就是促进基本公共服务均等化,逐步实现人民群众不受身份、收入和地区的限制,都能公平地享受公益服务,缩小城乡之间、地区之间公益服务水平差距,切实满足广大农民和城市低收入群体医疗、教育、文化等公益服务需求。 

  改革要以科学分类为基础,进一步推进政事分开、事企分开。科学划分事业单位类别,是全面推进事业单位改革的基础和切入点。随着时间的推移,我国部分事业单位的职能和属性已经发生了很大变化。一些单位主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能,但仍作为事业单位管理,影响了政府统一有效地行使行政职能。一些单位已经不承担公益服务职责,主要从事生产经营活动,却享受着事业单位的优惠政策,不利于正常的市场竞争。分类推进事业单位改革的一个基本要求,就是按照社会功能将现有事业单位划分为主要承担行政职能的、主要从事生产经营活动的和主要从事公益服务的三个类别,不同类别单位实施不同的改革与管理。一是推进主要承担行政职能事业单位的改革,逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构,促进政事分开。要结合深化行政管理体制和政府机构改革,特别是探索实行职能有机统一的大部门体制,统筹考虑机构和职能的调整优化,切实做到精简统一效能。二是推进主要从事生产经营活动事业单位的改革,逐步将其转为企业,促进事企分开。要规范转制程序,完善过渡政策,按照现代企业制度要求,深化内部改革,转变管理机制,使这类单位真正成为自负盈亏、自主发展的独立市场主体。三是强化主要从事公益服务事业单位的公益属性。这类单位继续保留在事业单位序列,要加大政策扶持力度,提高服务能力,保证政府在提供基本公共服务方面的主导作用。同时,完善管理制度,强化政府监管,规范和约束公益服务机构和人员的行为,保证其切实为人民群众提供更加优质高效的公益服务。 

  改革要以创新体制机制为核心,真正激发事业单位的生机与活力。事业单位改革的一项核心内容,就是要着力消除制约事业单位和公益事业发展的体制性障碍,建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制。一是着力推进事业单位管理体制改革。创新管理体制重在加快政府职能转变,理顺政府与事业单位的关系,真正实现政事分开。要逐步减少行政主管部门对事业单位的微观管理和直接管理,强化其履行制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责,进一步落实事业单位法人自主权。对面向社会提供公益服务的事业单位,积极探索管办分离的有效实现形式,逐步取消行政级别。同时,加强对事业单位的监管,加强审计和舆论监督,增强对事业单位的约束。二是建立健全事业单位法人治理结构。在先行试点的基础上逐步建立适应事业单位健康发展和规范管理的法人治理结构。根据不同事业单位特点,积极探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构,健全决策、执行和监督机制,提高运行效率。同时,选好配强党组织领导班子,充分发挥党组织在促进事业发展、完成中心任务中的领导核心或政治核心作用,保证党的路线方针政策的贯彻执行。三是深化事业单位机构编制、人事制度、收入分配制度、社会保险制度等方面的改革。加强事业单位机构编制的总量控制和动态调整,实行差别管理,逐步减少审批事项,强化后续监管,做到既与社会事业发展相适应,又有效防止机构编制膨胀。以转换用人机制和搞活用人制度为核心,建立起权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。以完善工资分配激励约束机制为核心,健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配制度。以健全基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策为重点,逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保障体系。 

  改革要充分发挥社会力量和市场机制的作用,不断满足人民群众多层次多样化需求。保证人民群众享受到高质量的公共服务,既需要强化政府主导责任,又要充分发挥社会和市场在公共服务提供中的重要作用。为此,要积极鼓励和支持社会力量兴办公益事业。通过完善相关政策,放宽准入领域,推进公平准入,引导和支持各类社会组织参与公益服务的提供。对社会力量兴办公益事业的,在设立条件、资质认定、执业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面,与事业单位公平对待。要充分发挥市场在公益事业领域资源配置的积极作用,完善扶持政策,为社会资本投资创造良好环境,推动相关产业发展。通过促进社会力量举办公益事业、引入市场竞争机制,逐步形成政府主导、多方参与、公平竞争、共同发展的公益服务新格局,实现提供主体和提供方式多元化,为人民群众提供广覆盖、多层次的公益服务。 

  三、事业单位改革任务艰巨复杂,必须积极稳妥地扎实推进 

  分类推进事业单位改革意义重大,是一项长期复杂的系统工程。全面推进这项改革,必须从党和国家工作大局出发,高度重视,坚定信心,精心组织,攻坚克难,确保改革顺利推进。 

  以更大决心和勇气坚定推进改革。我国事业单位分布在经济、科技、教育、文化、卫生等诸多领域,改革涉及面广、政策性强,关系到众多单位及其人员的切身利益,牵一发而动全身,其复杂程度和难度不亚于国有企业改革和政府机构改革。但也要看到,当前我国经济保持平稳较快发展,社会局面总体稳定,人民群众对改革的承受力和认同感不断提高。山西、上海、浙江、广东、重庆等五省市事业单位分类改革试点扎实推进,其他省市和一些行业也进行了许多有益探索,这些都为推进改革打下了良好基础。必须充分认识分类推进事业单位改革的艰巨性、复杂性和各种有利条件,以党和人民的利益为最高利益,毫不动摇地坚持改革方向,进一步坚定信心,砥砺勇气,勇于担当,加大改革力度,把改革不断推向深入。 

  坚持分类指导、分业推进、分级组织、分步实施。我国事业单位情况千差万别,必须根据实际情况,采取不同的改革策略,具体要求、方法和步骤不搞“一刀切”。要坚持因地制宜,在中央统一领导下,结合本地区本单位实际大胆创新。围绕改革的总体目标,明确不同阶段的改革重点,梯次推进,做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合。 

  注重处理好改革发展稳定的关系。事业单位改革涉及多方面利益格局的深刻调整,关系到人民幸福安康,必须坚持把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点,使改革始终得到人民拥护和支持。要综合考虑社会各方面需求和各种制约因素,把改革的力度、发展的速度与各方面的可承受程度统一起来,积极稳妥推进。注重处理好与经济体制改革、政府机构改革以及各相关行业体制改革的关系,处理好事业单位改革内部各项具体改革举措的关系,做到改革政策前后衔接,改革措施协调配套。及时研究解决改革过程中出现的新情况新问题,加强新闻宣传和思想政治工作,营造良好的改革氛围,确保社会稳定,确保国有资产不流失,确保公益事业健康发展。 

  (作者:中央机构编制委员会办公室主任)