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北京探索政事分开管办分离 创新社会管理和公共服务体制
时间:2011-11-25              字体:

  北京市探索政事分开管办分离创新社会管理和公共服务体制的发言 

  北京市编办副主任 王军 

  (2006年9月25日) 

  尊敬的各位嘉宾,女士们,先生们:   

  非常高兴参加这个研讨会。下面我就北京市探索政事分开、管办分离,创新社会管理和公共服务体制的情况作一发言,供大家交流。 

  一、北京市社会管理和公共服务体制的现状 

  改革开放以来,北京市政府先后进行多次机构改革,在政企分开、政资分开,转变政府经济管理职能方面取得积极成果。但政府社会管理和公共服务体制改革严重滞后的矛盾日益凸显。特别是公共服务领域效率低、成本高、资源浪费严重的问题非常突出,不能满足人民群众日益增长的对公共产品和公共服务的需求。造成这一问题的一个重要原因是长期以来,各级政府一直采取由承担社会管理职能的政府部门通过自己直接举办事业单位的方式来提供公益服务,从而形成了政事不分、管办不分的体制框架。据统计,在北京市政府56个部门中,有55个部门直接举办和管理着所属事业单位,占总数的98%。其中,所属事业单位在10个以下的部门有18个,占32%;10-30个之间的有29个,占52%;30个以上的有8个,占14%。最多的是民政局,达到99个。 

  这种体制造成的弊端是: 

  (一)影响政府部门全面履行政府职能 

  尽管中央多次强调,政府部门要在加强经济调节和市场监管的同时,更加重视履行社会管理和公共服务职能,市领导也反复要求,政府部门要把工作的重点放到定政策、定规划、定标准、重监管上来,但效果一直不够明显。究其原因,很大程度上与目前这种政事不分、管办不分的体制有关。一个政府部门本身行政编制就十分有限,再直接管理如此众多的事业单位,而且又承担着这些事业单位安全、稳定的领导责任,不可能有足够的精力、人力去全面履行政府职能。如,市文物局机关共有行政编制38名,但所属事业单位达33个,所属事业编制1199名。局机关内设机构和党务工作部门共有10个,其中对内部事务和所属事业单位管理的处室共6个,占全部内设机构的60%;使用行政编制23名,占全部行政编制的60%。据测算,许多政府部门设置的对所属事业单位内部事务管理的机构占全部内设机构的30%至50%,投入的行政编制占全部行政编制的40%左右。 

  (二)影响政府公共服务资源的合理整合 

  政府部门直接举办和管理所属事业单位,形成事业单位部门所有的格局。各级政府及其工作部门不仅重复投入、相互分割了事业资源,而且使这些资源封闭运行、难以整合,出现重复投入和资源短缺并存的现象,事业资源浪费问题十分严重。如,目前市属事业性质的检验检测机构共有34个。市科委、市质量技术监督局都设有电脑软件产品检测机构,市环保局、市农业局、市市政管委都设有环境监测机构,市农业局自身就设有5个动植物检疫类机构和3个农业环境监测机构。在34个机构中,取得国际资格认证的只有1个,仅占总数的3%;取得国家资格认证的17个,占总数的50%;取得北京市资格认证的15个,占总数的44%;没有取得资格认证的1个,占总数的3%。由于机构分散设置,有关的技术、设备和人才缺乏科学整合,难以发挥规模效应,机构的权威性和社会认知度不高。又如,在野生动物救治机构的举办上,市农业局建有水生野生动物救治中心,市林业局建有北京野生动物救护中心,市园林局所属的动物园一直就承担着动物救治工作。此外,中国野生动物保护协会和市三元集团还办有北京濒危动物保护中心。类似这种功能相同,职责相近,重复投资的例子还能举出一些,其结果必然要造成事业资源的大量浪费。 

  (三)影响政府公共服务水平的提高 

  这些年市政府有关部门制定了很多鼓励社会资本投入公益事业的政策,提倡社会事业举办主体多元化,但由于政府部门既管政策制定,又直接兴办事业单位,使二者之间形成了一种特殊的利益关系。政府部门很容易利用手中权力为所属事业单位提供政策性保护,从而限制和束缚了社会事业的发展。如,在殡葬服务事业的发展上,民政部门应把主要精力放在制定殡葬事业发展规划、计划、政策和标准以及加强对殡葬服务市场的监督检查上,不应开办具体的经营殡葬服务业务。但实际上民政局设有专门的殡葬管理处,为民政局所属的自收自支的事业单位。该处管理着20个所属事业单位和经营实体。既承担行政管理职能,又承担公益服务职能,还开展经营服务业务,是一个典型的政事、政企、事企不分的机构。这种体制,形成了民政部门对殡葬服务业务实行长期的垄断经营,造成本市殡葬服务市场长期以来缺乏有效竞争,服务价格居高不下,群众意见很大。 

  (四)影响事业单位自身发展的活力 

  事业单位部门举办、部门所有的体制,造成事业单位实际成为行政机关的附属,其生存和发展完全依靠所属的政府部门。这种事业单位对政府部门的依赖和政府部门对事业单位实行的"保姆"式管理,使事业单位难以建立起适合自身特点的管理机制和运行机制,事业单位带有十分浓郁的行政化色彩。如"处级寺庙"、"处级批发市场"、"处级公墓"等等。目前,事业单位出现的用人机制不活、分配制度不够规范公平、运行效率低、缺乏主动为经济建设服务的动力和活力等都是在现有体制下难以解决的内在缺陷,严重地束缚了事业单位的发展,影响了公共服务的水平。 

  二、改革社会管理和公共服务体制的基本思路 

  调研分析中我们认为,解决社会管理和公共服务体制中存在的问题,总体思路应该以政事分开、管办分离为切入点,以创新社会管理体制、发育公共服务体系为主要目的,通过建立公共服务委员会,采取"釜底抽薪"的办法,剥离政府部门与所属公益性事业单位的隶属关系,搭建一个平台,实现对社会管理和公共服务体制的改革。具体思路是: 

  (一)发育一个体系 

  就是改变社会所需公共服务单一由政府各部门组织所属事业单位生产提供的旧有格局,由政府统一整合社会事业资源,构建并发育由政府直接提供、通过购买服务间接提供以及鼓励社会其他公益服务机构共同提供等多元主体并存的公共服务体系。在政府内部,对于需由政府直接组织提供的公共服务,则建立负责组织政府公益性事业单位提供公共服务并对政府公益性事业单位进行管理的专门机构。该机构所管理的全部公益性事业单位与政府的工作部门相分离,构建一个相对独立的管理平台,变部门所有为政府所有。 

  需要说明的是,并不是所有的政府部门所属的事业单位统统都与原来的政府主管部门分离。这个分离是建立在分类的基础之上的。据初步测算,北京市现有9756个事业单位中,具有行政职能的事业单位,包括行政职能、公益职能、经营职能兼而有之的事业单位为1966个,占20%;公益类事业单位为5291个,占54%;经营服务类事业单位,包括经营服务和公益服务兼而有之的事业单位为2499个,占26%。按照改革思路,具有行政职能的事业单位和为行政机关提供辅助性工作的事业单位仍保留在政府部门。经营性事业单位应逐步转为企业,推向市场。这个工作也由原来的政府主管部门来完成。与政府主管部门分离的主要是必须由政府出资、面向公众提供公益服务的事业单位。 

  (二)促进两个强化 

  就是一方面改变政府部门对事业单位微观事务的管理,从而集中精力管好社会公共事务,加强定规划、定政策、定标准和监督检查职能,强化政府的社会管理职能。另一方面,通过发育公共服务体系,强化政府部门统筹规划、组织协调整个社会公共服务体系建设的职能。 

  (三)推动三项改革 

  就是通过政事分开、管办分离,一方面可以进一步深化行政管理体制改革,使政府部门集中精力履行面向全社会的社会管理和公共服务职能;另一方面可以推动事业单位管理体制改革,进一步促进社会事业发展;再一方面可以推动事业单位人事、工资、财务、社会保障等制度的改革,增加事业单位自身的活力,最终使公共服务的对象——广大人民群众从中受益,获得高效、高质量的公共服务。 

  (四)实现五个转变 

  就是通过政事分开、管办分离,一是实现行业管理部门与事业单位之间由原来的行政隶属关系向合同契约关系的转变;二是实现政府的公益服务资源从原来的部门所有、分散配置向政府所有、集中整合的转变;三是实现政府部门的职能由原来的既管事业又办事业向主要管事业转变;四是实现政府提供公共服务的方式由原来的政府单一提供、直接提供向政府与社会多元提供、直接提供与间接提供相结合的方式转变;五是实现对事业单位的管理由原来的行政化向逐步建立和完善适应事业单位特点的、灵活高效的管理机制和运行机制的转变。 

  三、改革社会管理和公共服务体制的方案设计 

  实行政事分开、管办分离,不是政府不再管理事业单位,而是解决政府举办的公益性事业单位由谁管、管什么和怎么管的问题。根据改革的基本思路,改革的具体方案可做如下设计: 

  (一)关于由谁管 

  推进政事分开、管办分离的关键措施是组建一个专门组织事业单位提供政府公益服务产品的机构。该机构的名称可定为公共服务委员会。在对现有的事业单位进行分类的基础上,将必须由政府出资、面向公众提供公益服务的公益性事业单位从原政府职能部门的管理中分离出来,由公共服务委员会统一管理。 

  需要说明的是,成立公共服务委员会主要是解决政府出资面向公众提供公益服务的事业单位由谁来管的问题。实际上政事分开、管办分离的原则和方向中央早就明确,之所以一直没能很好落实,主要原因之一就是没能找到切合实际的"分开"、"分离"的路径。我们既不能"放羊",将如此众多的事业单位都变成无主管单位,也不能象有的部门提出的在部门与所属事业单位之间设立若干个带有部门色彩的专门管理事业单位的管理中心,比如在卫生局设医院管理中心等等。由部门管中心,中心再管事业单位。这样不仅不能从根本上解决现行体制上的弊端,而且肯定会加大成本,增加层次,降低效率。而"分开"和"分离"又是深化改革,培育和发展社会管理和公共服务体系的必由之路。因此就产生了设立政府公共服务委员会这样一个设想。 

  (二)关于管什么 

  解决了由谁管的问题,还必须解决管什么的问题,也就是要明确公共服务委员会的职责以及公共服务委员会与政府相关部门的关系。管什么的问题如果解决不好,改革就难以实施,效果也会大打折扣。如何确定公共服务委员会的职能,有三种可供选择的模式: 

  方案一:内部管理模式 

  即公共服务委员会主要负责对公益性事业单位人、财、物的管理职能,同时赋予其整合存量资源,参与调整增量布局的职能。政府主管部门与公益性事业单位直接签订购买合同。公共服务委员会不负责公益性事业单位的业务活动管理。 

  方案二:业务统管模式 

  即在内部管理模式的基础上,进一步将对所属事业单位提供公共服务的规划、建设、管理职能从行业主管部门划出,交给公共服务委员会行使。政府主管部门与公共服务委员会签订购买合同,公共服务委员会具体负责组织所属公益性事业单位提供公共服务。 

  方案三:体系建设模式 

  即在业务统管模式的基础上,进一步将政府部门承担的面向全社会的统筹规划、组织协调公共服务体系建设的职能划出,交给公共服务委员会行使。政府部门专心负责社会管理职能,公共服务委员会则全面负责面向全社会的公共服务体系建设与公益服务的提供职能。 

  (三)关于怎么管 

  就是公益性事业单位划归公共服务委员会管理之后,公共服务委员会要改变以往按行政隶属关系管理事业单位的模式,探索具有事业单位特点的有利于激发事业单位发展活力的管理制度,加强非经营性国有资产的监管,并且在事业单位分类、人事、工资分配、财务和社会保障等方面配套推进改革,建立符合事业单位特点的充满生机活力的管理机制,促进事业单位健康发展。 

  四、改革社会管理和公共服务体制的方法步骤 

  实行政事分开、管办分离,涉及到各个方面的利益调整,必须处理好改革发展稳定的关系,不宜一下子全面铺开,应采取试点的方式逐步推进,因此北京市决定,先在海淀区进行试点,等试点成熟后再逐步扩大范围并推进相应的改革措施。 

  海淀试点采取的是内部管理模式,即公共服务委员会主要负责对公益性事业单位人、财、物的管理职能,政府主管部门集中全力管宏观、定政策、做规划、抓监管。经过一年多的运转,海淀试点取得了初步的成效,一是促进了政府部门职能的转变;二是加快了区域公共服务的发展;三是推动了事业单位改革。 

  当然,随着改革的逐渐深入,海淀改革试点也遇到了一些实际的问题。比如,只在局部试点,全市未动,在"下改上不改"的情况下如何解决上下衔接的问题;公共委与行业主管部门在运行机制方面如何进一步理顺的问题;公共委对所监管的事业单位的管理方式如何进一步创新的问题等。目前海淀区正在研究制定方案,积极着手研究解决这些问题。 

  我的发言就到这里,不妥之处,请批评指正。 

  谢谢大家。