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法国政府财政管理体制总览
时间:2012-06-08              字体:

  一、法国政府组织架构

  (一)立宪基础

  法国政府以宪法为基础,于1958年10月4日公民投票通过,建立法国第五共和国。1958年宪法延用1946年宪法的开篇,和起用于1789年的公民和人权宣言的原则部分,即主权属于人民,人民通过他们的代表或直接通过投票行使他们的权力。与以前的国家治理方式相比,第五共和国宪法成功地在行政方面设置了更多的限制并力求建立更稳定的政府。同时,它规定政府向国民议会负责,国民议会本身可以被共和国总统解散。1962年的国家机构改革,在制度上有了进一步变化,通过直接普选方式由全体法国公民选举出共和国总统。

  法国是由四级政府组成的中央集权制国家,即中央政府和三级地方政府(地区、县、市各级)。国家有两级最高行政首脑--总统和总理,国会有两院,司法系统有两种法院(司法法院和行政法院)。每个地区有它自己的行政长官和议会,县长代表了国家在县一级上的权力,他在中央各部委和地方机关之间协调政府的行为。

  (二) 最高行政机关

  法国有两级最高行政官员,国家首脑是共和国总统,他七年一届由全民公决选举,而且能重复当选无数次。在法国体制下,共和国总统在议会中履行国家首脑的职责,并且还领导着政府的行政工作。他可以任命总理人选和政府的其它成员,掌握着内阁。他能按宪法第12款的规定解散议会,颁布由国会投票通过的法律,还可以要求国会再次审议这些法律。共和国总统是国家武装部队的领袖并在处理国家对外关系上起举足轻重的作用。在特殊情况下,他可以行使宪法第十八款赋予的权力,采取特殊措施以确保政府和国家安全的延续性。总统还可以准予缓刑。总统拥有一个总统行政秘书处,负责收集信息和协调工作。他还得到私人办公室的政治顾问的帮助。

  行政权力在总统和由总统任命的总理之间被分开。总理掌管政府和负责政府的运行。国家的各项职能由20到25个部委和几个由部委分成的国家行政秘书处。政府由总理、部长以及国务秘书组成,并且尽管政府组成可能变化,政府成员近些年在40至50人之间,没有一个政府成员是国会成员。通过颁布法令来任命和罢免部长。

  总理负责下的国家机关有如下职责:

  · 行政秘书处:政府行政秘书处对政府工作管理程序的顺利运转负责。行政秘书处还作为政府的立法顾问分析新的和现行的法规,并向建立这些法规的机构以及那些负责审议通过这些法规的部门提出建议。

  · 内阁:原则上每个星期召开一次会议,由总统和总理主持,各部部长参加,如果需要国务秘书也要参加。议事日程和议题由总统行政秘书处负责准备,由总统确定。内阁会议通常是政府决策制定过程的最后一步。

  · 国务院:是高级文职公务员机构,有向政府提出建议的职责。国务院的这些行政部门包括内政部门、金融部门、公共事务部门、社会事业部门、发言人以及研究部门。政府提出立法草案递交议会,在最终被国会通过之前必须咨询国务院。国务院也需应政府的要求对于易于产生问题的方面给予意见。

  · 各部部长:部委在部长的职权下运作。他们参与政府审议并在议会中代表其部门。各部委既有集中的管理,也向下分成各级领导职位、下属部门及以地区为单位设立的办事处。部长还有一个或多个监察员和私人办公室,这些都是顾问机构,其中成员都由部长自己聘用和解雇。私人办公室通常被分成行政事务和政治事务两块。私人办公室通常由专业顾问、各办事处的领导人以及特别代表组成;它包含不同的行政人员,包括私人秘书、事务性人员。

  政府应向国民议会负责,议会能以不信任案迫使政府解散。政府成员必须回答由议会成员提出的书面或口头的问题。

  (三)司法机关

  法国法院有两种:审判法院和行政法院。前者审理私人之间的案件,后者审理国家和个人之间的案件。审判法院中的上诉法庭有权推翻下级法院的裁决。行政法院受命于国务院,也是一个顾问咨询机构。除行政法院本身,还有行政上诉法院。另外行政法院还设有侧重于财务、金融方面的法庭:会计法庭和地区会计法庭。如果对于两类法院的权限及行使的判决有疑义的,该判决将交由争议法院最后裁决。由议会专家组成的最后审判法院,负责总统或政府成员卷入的重大刑事犯罪事件。最后,宪法章程委员会是确定立法是否与宪法章程相符,它的决定对政府行政机构和法院都有约束力。

  (四)立法机关

  立法由议会正式投票方式通过。议会由两院组成:国民议会和参议院。国民议会每5年直接选举一次,可以通过不信任提案,对政府的工作提出疑问,进而,总理必须把政府辞呈提交给共和国总统。参议院是由主要选举人组成的选举团产生的,选举人主要是地方政府代表。参议员的任期9年,参议院每三年更新三分之一,与国民议会形成对照,参议院不能被解散。

  国民议会和参议院下设委员会:

  · 常务委员会(财政、法律等)是重要机构,在公开辩论之前,须仔细审查立法条款。

  · 小型特别委员会是在议会成员的要求下建立,用以检查特殊会议或个人提案。

  · 调查和控制委员会是以特殊主题建立,而且被授予相关的调查权力(听证等)。

  国民议会中,大约每100,000个居民拥有一个议会成员。

  (五)国内服务机构

  在总的政府机构内部,负责执行政府政策的官员基本上是职业公务员,通过竞争考试招雇。管理他们的法定条款,在各部门之间非常类似。

  在公共服务机构中,包括技术和管理类的重要团体。如外交团体,煤矿、道桥以乡村工程组织,国立管理学校、国立科技学校、国立农艺学校等。这些机构组成智囊为政府提供服务。

  (六)其他政府机构

  法国有大量的独立行政当局,它不属于行政阶层,有他们“自己的权力”。他们通过立法建立,涉及社会活动的方方面面,他们必须象法官一样根据法律法规执行任务。

  以下是主要独立行政当局:

  · 情报与检举国家委员会,负责监督与宪法条款的相符性,要求信息档案使用尊重以及的权利和自由

  · 证券交易所经营委员会,负责股票交易业务正常进行。

  · 银行业管理委员会和信贷管理委员会,负责制定银行业务和其他信贷制度。

  · 竞争委员会,负责监督商业是否与自由价格自由竞争相符采取决策及指令性权力。

  · 视听高级委员会负责公共及私人电台和电视。

  (七)地方政府

  法国的地方政府指地区、部门和市政府(或最小行政区)。地区是区域实体,由所在地区人民选出的委员会管理。每个地区都有一个由来自世界各地的知名人士组成的经济社会咨询委员会。

  二、主要预算机构

  经济事务和预算部在所有经济和财政政策方面起着举足轻重的作用,它下设经济部和预算部。经济事务部由几个董事会构成。其中,预测董事会准备宏观方案,财政董事会负责公共企业,并为公共债务服务。

  预算部主要由预算董事会组成,该部门不仅须确定如何使预算平衡,还要参与确定支出优先事项。因此,该部门在许多部门之间进行最初分配,如果分配结果不能令人满意的话,可以要求将此议案提交总理做最后决定。预算董事会设置财务总监体系,分设在各个部门工作,财政董事会有250名成员,分为7个董事会分会。其中5个负责监控不同政府部门的预算,一个董事会负责国内事务,另一个负责协调财政法规中规定的预算、收入和支出方案。税收事务由税收董事总会处理,公共账户董事会负责改进预算、资金分配以及审计有关年终财务报表。

  在法国的管理中,财务控制和审计高度发展,并达到了以下所述的几个水平。

  第一,每个公共会计师应以个人名义并在财务上对其财务活动负责;他须检查收入和支出的一致性,特别是核实支出、资金的存在和使用、支出的精确预算和所提供服务的文件证据的存在。

  第二,每个部门都有财务总监。他们隶属于经济事务和预算部,他们的主要工作是签署具有财务意义的决策文件。这些具有较高职位的官员也要将有关预算的准备和执行情况通知中央政府部门。

  第三,于1816年设立的财政总检察官。它有权利对各政府部门、花费或接受公共资金,特别是赠款或津贴的任何机构、企业或团体进行调查,他参与的速度、询问权的完整性以及对报告保持机密或将报告公之于众的范围,使之成为非常重要的机构。

  第四,账户法院。是最古老的和最独立的机构,它主要有三项工作:

  ——对公共会计师所提交报表的一致性进行评估;

  ——审计政府部门和公共机构的报表;

  ——通过在“公共报告”中指出他所发现的任何异常或不法行为,提请政府和公众舆论的注意。

  随着权力逐步向地方政府的分散,财户法院的一些责任也委托给地方账户法院。

  除以上阐述的四种形式的监控和审计以外,在过去的几年里,内部审计在管理中不断延伸,采用了和一些大公司类似的操作方法。

  三、主要预算立法

  法国宪法对预算有明确的规定,明确了预算程序、预算会计类别以及立法机构和执行机构之间的责任分工。于1994年实施的“五年指导法”对政府在未来五年中的开支予以规定,以减少预算赤字。指导法每年更新一次。

  1982年议会通过了分权法,1983年施行后,特别是在教育、土地使用等领域,将部分工作委托给了地方当局。在1992年2月6日的法律中制订了分权原则,其实施的法令称为“分权特许”。

  根据法国法律和欧盟(马其顿)公约,财政账户不能出现赤字。

   四、中央政府预算程序

  年度预算周期有四个阶段。

  第一阶段(1月至3月),由预算董事会准备下一年预算,同时,在现有法律法规的基础上,制订预算方案,并对该方案需进行的调整提出建议,以便将整个框架递交政府。预算部长和总理在4月份讨论预算建议,确定下一年度的宏观财政方向。总理与所有的部长在框架报告中对预算方针进行沟通,并制订对下一预算的准备工作所做的标准和指导。

  在第二阶段(5月至6月)包括了与开支部门的第一轮会议,预算董事会与各部委试图对当前项目的成本达成一致,并就新的政策措施、成本和资金进行讨论。如不能达成一致,部长(以及他们的秘书们)和总理将介入,以消除分歧。

  一旦得到最新的收入估算,预算将产生,以便确定新的财政措施的范围。也就是在此阶段,将提出削减支出的建议。每位部长要对此阶段的会谈结果进行审查,如果需要,须交由总理审查。主要支出类别的支出上限由总理签发,并在各部部长之间进行沟通。

  法国的预算周期            

  月份           大事记               

  (上年)                       

  1-3月   ·预算部、预算董事会根据最近修订的对经济发展的预测准备预算建议。                   

  4月    ·预算部和总理共同讨论、确定预算政策总体方针:关于预算概要的信件送呈各部委,在信中陈述总体方针,并对各       部制订的预算提出指导意见。            

  5-6月   ·预算董事会同各个预算支出部门进行讨论。确定财政新政策的范围。总理对各部门发出信件,确定各部门经费       支出的最高限额。                 

  7-8月   ·预算董事会同有预算支出的部委讨论经费上限的执行情况和经费明细。                   

  8-9月   ·准备最终预算,决定财政政策。           

  10月第一个周二 ·财政法案提交国民议会。           

  (当年)                          

  1月1日  ·财政年度开始                  

  7—8月间,新一轮会议在预算董事会和预算支出部门间进行,以便确认所有的指导意见和经费上限已被充分考虑,同时预计的收入被重新估算。在最后阶段(8-9月),起草财政草案,这个过程包括对未来经济预测的调整,对财政措施的决定,并经部长会议批准。最迟于10月份的第一个周二,财政草案及有关文件提交国民议会。

  (一)管理层预算建议

  共和国总统决定某些“大政方针”并对防卫和外交政策给予特别的关注。

  在部长对预算的提议基础之上,由总理对预算政策作出决定。这些轮廊均体现在“框架信”中,经总理签署,发送给各部,同时他也要发出“上限信”。总理的工作是要在部长之间消除分歧。在预算准备的最后阶段,应有内阁参与,即在财政草案递交国会之前,经其批准,而不象在以前的预算准备阶段,内阁只是听取意见。在预算准备过程中,减少预算赤字是一项重要的工作。近年来,法国的经济出现衰退,赤字大幅度上升,这项工作显得尤为重要。政府采用了5年“指导法”,于1994实施,在五年期内,削减了公共支出,减少了赤字。

  (二)立法部门预算过程

  在部门委员会研究之前,由政府提交的财政草案应先由两院财政委员会审议。与其他草案不同,财政草案应先被讨论,然后由国会和参议院通过。如果两院未能同意,由两院代表组成的联合委员会必须要找出一个折衷方案,随后由政府决定再提交给两院,如果仍未能达成协议,国会将做出最后决定。议会批准预算的程序如下:首先,议会应对财政草案的第一部分即确定收入目标和确定主要支出项目方面进行核准。在总税收不减少的前提下,议会成员可以修改税法,随后,议会将对所谓财政草案的“平衡规定”达成一致,说明预算不足之额和借款需求。

  对财政草案第二部分的讨论首先涉及在现行立法下的运转经费。随后,按经费类别和部委对新的授权进行投票表决,这些新举措也包括在现行立法下,减少经费支出。议会仅能减少支出,不能增设或增加支出,也不能对支出进行再分配。

  财政议案在新的财政年度开始之前提交议会。在特殊情况下如果国民议会的审议超过时限,议案将自动上交参议院,反之则由参议院送交国民议会。议会审议通过后,议员将把财政草案送交宪法委员会,宪法委员会有权废除全部或部分条款。

  (三)预算的完成

  一旦预算案被批准,原则上只有通过国会才能进行改变。然而,还有一项被称为应急程序的预算改变。在法令的指示下(称为提前法令),可以改变预算。但原则上,只有在其它的花费也同量削减的情况下才可行。这些法令随后要经过财政法案的修正案来批准。另一方面,政府可以决定取消或推迟某一项拨款来控制总支出的增长,在这种情况下,也是不需要得到国会的批准的。

  国会随时掌握预算的完成情况,这是通过一个所谓的修正案来实现的,这项修正案必须经国会通过。花费拨款的部如果需要额外开支或新的开支,就必须削减在其它方面的开支。预算的完成情况每年至少要向国会报告一次,通常是在十一月或十二月。

  原则上,财政法案内规定的各部门之间是不允许资金转移的,除非得到国会的批准。然而,有以下两个例外:

  (1)对有关的拨款,如果没有超过对这部分拨款限额的10%,同时它们属于同一大类的支出并且都在一个部内,拨款可以转移。

  (2)在支出的本质用途没有改变的情况下,在各部之间也是可以进行拨款转移的。

  拨款通常不能延至下期使用,但某些特殊情况除外。例如,属于资本性支出的拨款在本年度没有使用完的情况下可以延期至下一年度使用。在财政法案的所有拨款中,只有大约10%的拨款,可以延期使用。

  1.拨款的分配

  预算案在国会批准以后,在12月31日即新的预算案实施以前,总理将颁布实施一份由预算部长准备的,在各部之间分拨款项的法令。拨款的分配要严格按照国会表决的结果执行,预算部长不能进行任何改变也不能有所保留。

  拨款是按照各部来进行分配的,也就是说,各部部长负责在他的预算额度内来执行预算,即预算拨款款项的管理并不是集中在预算部。

  预算的拨款款项要被分成预算大类,预算大类总共有大约1100个,这些预算大类是按照支出的类型(债务利息、政府公职人员的薪金)或支出的目的(社会或文化补贴,或各种类型的投资,如公路投资、学校投资等)来分类的。各花费预算拨款的部是没有权力来改变预算大类的分类的。在一些很小的事项方面的分类改变可以由预算部长来批准。但在一些事关大局的事项上分类的改变,则要首先由政府提出建议,然后还要经过国会的批准才行。

  预算的分类还包括多层次的细分:预算纲要和预算条款。预算纲要描述的是对于某项支出的管理部门的职责;预算条款则描述的是更为细致的支出的本质问题。

  对于某一个部所得到的预算拨款要分成许多预算大类,而每一个预算大类还分成许多纲要,每一纲要要有一个理事会来管理。而接下来每一纲要又要分成许多部分,每一部分是用来描述诸如设备、供热、旅游等等这些大项的支出。花费预算拨款的各部可以在指定的预算大类所限定的额度内随意进行纲要和部分内部的变更和调配。

  在预算的实施过程中,预算资金可以分成三大类:

  第一类是一种具有再估值无限信用的拨款,这种款项是可以突破上限的,因为这种情况下的费用是一种严格的必须支付而且决不允许拖延的:例如,用于支付公众债务的利息,这时即使预算拨款的上限被突破也必须支付。在这种情况下,政府支付时即使超过了最初的预算分配额度也无需得到国会的授权。

  第二类拨款是政府公职人员的薪金或社会服务和社会公益所需款项。在这种情况下如果出现预算不足的情况,政府也可以要求国会授权增加拨款,这时国会不应该否决,因为有关法律必须要遵守。

  第三类对应于有限制要求的拨款,这种拨款是不能突破上限的。

  2.支出各方

  部长指派一个被称为授权官员的人作为监察官来管理预算拨款,此人必须是一个政府公职人员同时又是部长属下的一名雇员。这个授权官员通过支付过程来管理预算拨款,但是他们自己不支付任何款项,支付都是通过一个被称为公共会计师或支付方的政府记账官来进行的。这些记账官都是预算部长属下的公务员,他们应该确保他们的支付都符合财务法规的规定;凡是经由记账官支付的费用,如果是不符合当前的法规的,都是他们个人的责任,这些措施一般情况下可以促使记账官遵守法规并极其小心地进行工作。

  第三个支出是财政控制官,这是一个预算部的高级官员,他协助各部对授权各方的支出进行监督,使其支出符合以后要详细讨论的各项法规规定。

  3. 公共支出的各阶段

  公共支出分为以下几个阶段:

  (1)许诺:许诺是一种建立支付法律责任的行为。例如,签定一份合同或政府雇员的雇佣行为。这是一个至关重要的步骤,因为所有其它的支付阶段都源于它。许诺行为很明显的是授权官员的一种责任,并应该在特殊的许诺文件上进行记录。

  (2)确认或计算:确认或计算是指政府对每一项许诺所支付数额的计算。例如,经过定货后(许诺),授权方从供货方处得到了一张发票。授权方确认发票与定货相符,并检查这张发票以确定应付账款的数额,这一数额可以比许诺的数额小,但却不可以多于许诺的数额。在后一种情况下,需要额外的许诺。

  (3)授权:授权是授权方交付给记账官的支付命令。授权行为要依据许诺档案记录,并包括用于计算的各种数据以及各种支持文件。

  这三个阶段——许诺、计算和授权,是授权方,即支出部门的责任。对于一些周期性发生的支出,如每月的工资支出,不需要正式的授权,只需要每月把用于计算工资的数据提供给支付方即可。

  政府的记账官,即支付方,具有按照授权方对公共支出要求进行支付的权力。之所以要把管理者(授权方)和记账官(支付方)截然地分开,是为了便于采购过程的确认并防止公共资金的滥用。

  4.预算控制的实施

  预算实施过程中的控制是预算管理的基础。只有在最终产出的结果与最初制定的预算目标一致的情况下,这个预算案才是可信的。否则,最初预算案的真实性就要受到怀疑。

  监督预算执行的问题可以在收入和支出的多方面表现出来。对于收入来说,最明显的例子就是收入不足。所以能够尽可能早地确认收入不足是十分必要的。在法国,上一月的收入的确切数字在下月的二十号左右就可以得到。通过改进收入收集统计的组织过程和更有效率的计算方法,可以使这段时间缩短。

  虽然确定收入不足的原因十分困难,但又十分必要。如果经济下滑的影响是主要的影响因素的话,经济学家通常都不会建议采用增加税收来弥补收入,以免加重衰退的过程。但是收入不足也有可能在经济复苏阶段显现出来,其原因可能是过于乐观的预计,或仅仅是某一相关税务因素使然,如减税因素的影响,在这种情况下,增加税收以弥补收入不足是可行的。

  在法国,税法的修改要得到国会的批准,而这一过程既麻烦又耗时。在国会休会时期还必须召集会议,即使是正在开会期间,也会要求征求一个或多个委员会的意见并进行表决,这也会造成至少两个月的延误。实际上,法国官员认为若收入减少的影响期间在六个月以内的话,在一年中的上半年确认为收入不足可以在本年中期改正过来。在下半年确认的收入不足,一般来说就不能改正了。这是因为表决改正的措施要占去很长的时间。然而,还是有可能采取一些非税收入(这正是政府的保留节目)手段的。如增加从公有企业的支付或增加为国家所提供服务的补偿。但是,这些措施一般来说比增加税收的影响要小得多。

  在支出一边,控制机制就显得有效多了。根据支出的不同性质,某一类型的支出可以取消或转至下一期。债务的利息、政府雇员的薪金、法律规定的社会福利理所当然地要支付。支出类型是具有最大调整余地的那些非人员经费的当期运营支出、非强制规定的补贴以及民用或军用投资。在法国的预算中,这些可调整的支出在一年的执行过程中占到大约全部民用和军用预算的13%。削减支出的决定如果要作出的话,在一年中是越早决定越好。

  事实上,从1983年开始,每年预算理事会都提出了对可调整拨款的警告性的指定用途或冻结。指定用途的数额由预料到预算实施难度的预算理事会以法令形式决定。作为一项预警措施,这些拨款由财政控制官根据预算理事会的指示予以冻结,只有当总理根据预算部长的建议确认时,才可以解冻。这种预警保留大约占全部可调整民用和军用拨款的15%。根据预算产出的结果,这些预警的拨款以后可以决定是解冻还是继续保持冻结状态。通常情况下,预算拨款要根据每年春天或年底修改预算的情况来决定是否取消。这一取消过程只需要预算部长的一个简单决定即可,而这一决定还必须得到总理的批准,这一过程通常避开了国会对于预算拨款取消的辩论。

  这些手段可以从法国在1995年预算产出的管理过程中得到说明。当年春天,新政府不得不应付出乎意外的高达380亿法郎的额外支出和100亿法郎的收入不足。在春天的预算修正中,180亿法郎冻结的拨款被取消,各种各样的提高税收的措施产生了320亿法郎的收入。这两套措施使得补偿支出增加和达到赤字目标成为可能。当年年底,又补充了150亿法郎的预警储备用于补偿不可避免的支出调整。

  5.公共支出的确认

  目前,公共支出确认的程序分成两个阶段。在许诺阶段,财政控制官确认支出的合法性,即确保支出符合当前的法律和法规。例如,控制官来确认一个政府雇员的雇佣符合公务条例,或确认一项政府合同符合政府采购条例。控制官还要确认支出列支于正确的预算科目下,以及预算拨款是否充足,还要确认在同一预算大类下存在其它不可避免的支出的情况下,某项支出没有超过预算上限。如果控制官觉得这些要求没有得到满足,他必须拒绝批准这项支出许诺,并且这一行为将导致整个支出过程中止。确实,没有财政控制官的批准,政府记账官不可能支付款项。

  在授权阶段,即支付命令交给记账官时,财政控制官不必进行广泛的确定过程;这是因为他已经在许诺阶段对这项支出进行了细致的调查。现在,他只需检验计算过程中的错误及预算拨款可得性。在进行到这一阶段时他也可以中断这一支出过程。

  如果支出部门对财政控制官关于收回批准意见的决定有异议,这个部必须通知预算部长,而预算部长可以要求财政控制官批准这项支出。支出批准由其本质决定,而且是不能收回的。

  最后,进一步的确认过程在支付阶段完成。记账官执行与财政控制官相同的确认过程,并且也对他的行为负责。如果他拒绝支付,是不可能强迫他支付的。这些确认程序看起来好象很多余,在某种程度上确实很多余,但是他们并不完全在同一阶段出现。站在监督预算执行的角度,对支出许诺的谨慎态度是特别重要的,因为这就意味着支出能够在源头得到终止。在许诺阶段过后,这一切就变得太晚了,因为支出迟早要支付。为了确保所有这些确认过程没有妨碍政府机器的运转,他们必须以率直的交易方式尽快完成。一般情况下,财政控制官所进行的过程需要两天,而记帐官执行的过程需要许多天。在发生了复杂的情况或有问题的交易发生时,可能还需要更长的时间。为了节省时间,政府部门通常将他们的文件在许诺阶段之前就送交财政控制官,这样可以避免许多麻烦。

  惩罚措施如下:

  如果授权方违反了预算条例,他可能会被带到预算纪律庭,交纳一定的罚金。在严重的情况下,他还可能被诉诸法律。记账官如果在支付时发生错误,可能记账部门会要求他按所犯错误相等的金额归还国库。

  (四)财政管理

  目前还没有集中的、系统的程序来检查中央政府的支出,然而记账庭(审计办公室)具有调查公共资金是否妥善管理的责任。

  1.资金的类型

  国库现金流组织的原则是很简单的。每个政府的记账官在法国银行都开有一个账户,这些账户在每天商业活动停止后以电子手段集中到巴黎,这样就可以得知在法国银行的国库总余额。按照法国法律和欧洲联盟条约的要求,国库的账户不允许出现赤字。实际上,为防止现金流预测中出现偏差,这个账户总是有盈余的。这就是说,作为一个预防措施,国库总是超额借入。从预算的角度看,这并不是个问题。因为,这个账户以接近市场利率的利率产生利息。

  集中国库资金运作的优点有两方面:第一,集中使得支出部门不必担心现金流的管理,他们也不必关心他们支出的速度,因为,国库总是流动的。第二,统一的现金管理可以使得国库优化其运作,便于针对财政政策进行快速的微调。所以说,现金流预测的可靠性是至关重要的。

  要注意的是,国库并不是仅仅管理中央政府持有的现金,国库也同时管理地方政府的现金。地方政府可以是地区、部和直辖市。实际上,中央政府代表地方政府收取地方税,并且每月把这些税的1/12返还给地方政府。基于同样原因,地方政府不允许将资金存入商业银行,而是必须存入国库。

  公共组织也必须将他们的资金存入国库,除非国库觉得他们的现金管理特别复杂,才给予特免。最后,私人在邮局中的活期账户也以稍微低于市场利率的水平存入国库。

  2.预计收入

  最初的预算估计是基于经济预测和当年已知的最新数据。例如,1996年的预算收入估计是在1995年8月制定的。这一估计是基于1995年和1996年的经济预测以及1995年上半年筹集到的收入情况。为了预测1996年的收入情况,我们必须考虑1995年收入预算实际完成情况,这是预测的基础;还要考虑到1996年的经济预测,而这一预测在整个一年中都要不断修正;还要考虑每一月份实际筹集的收入记录。实际上,各经济预测理事会和税务管理部门的专家们每个月都要为此商讨一次。这些专家们在每年的第一次会议中根据通常的季节行为和其它一些相关因素,来准备一个一揽子收入方案。

  在以下月份中,要把实际结果与收入预计相比较,进而,专家们试图确定这一认定的偏差是会影响整个年度还是仅仅是暂时的现象。这组专家的秘书处和领导机构成为预算部里的预算理事会的一部分,而这一理事会负责监督预算的实施。

  3.预计支出

  有两种不同的方法来预测支出:

  ——对于小的支出项目,我们根据对过去趋势的观察,用统计学的方法来进行预测。

  ——对于规模较大的支出项目,预算理事会内的每个办公室都要对他们负责的支出项目的相关信息进行评估,确定各个具体因素对支出的影响。例如,对于社会服务的支出,预测就是基于受益人口预计上升数等因素来进行预测的。

  这些细节的估计,每月都要进行整合。

  4.收入和支出报告

  支出和收入的产出结果要以正式或非正式的文件进行报告。除了正式的公众文件以外,还有机密的内部报告文件。正式的报告要按照各种区间汇总。

  在周报中,会计数据要用大概一周的时间进行汇总和加工。所以,在每星期四停止营业后,预算部长和预算理事会的面前都会有一份预算收入和预算支出的合并报告,这份报告通常被称为周报。

  这些文件有许多局限性。首先,这些数据并不是完全的综合性数据,这是因为并不是所有的会计汇总过程都是每周定期的进行。另外,某些类型的收入只按月并入。在这期间,这些数据只能以集合的形式得到。另外,由于季节的波动,数据也不完全正确,而这也会引起对数据的误解。基于以上这些原因,周报并不能说明什么问题。周报实在是太频繁了,以至于不能表达重大意义。

  每月同样的数据也要登在官方的报纸上,同样没有任何评论。我们有理由认为,这些月度数字尽管在官方的报纸上登出,但是除去少数专家以外,鲜为人知。这些月度数据可以被看作是国库运作的概要报告。从1994年以来,包含预算执行结果及预算部长评论的季度报告按时送到报界和金融市场分析家手中。因此,与月报相比,人们更关注季报。

  另外,政府有义务每年至少一次向国会和公众提交预算执行情况的报告。在每年春季,政府如果要求额外拨款,还要提交一份预算修正案草案,或对预算结果准备一份报告。实际上,春季修正预算是很少出现,每当这种情况发生时,这几乎总是因为执政党发生了变化。

  除非在某些情况下,政府想要引起人们对预算政策中缺陷的注意,否则,政府对修改预算总是非常谨慎的。因为修改预算需冒着国会要求增加拨款的风险。另外,在春季对全年进行的预测结果也相当不确定。然而,政府必须在秋季提交一份额外的预算建议。在这份额外的预算里,可以进行年末支出调整并修改收入总额。这对当年收入的修定收入还被当作预测来年预算收入的基础。实际上,这份年末修正预算案和来年预算案在国会是被同时讨论的。

  一旦预算执行完毕,最终账目以决算报告的形式提交国会。其中,要对预算执行情况进行详细阐述。同时也要对前一年运行情况做一说明。这一决算草案还要附加非常细致的审计署的审计报告。这一决算报告案是一个非常重要的报告,但是,由定义可知,其作用非常小。因为这一报告不能进行任何改正。因为执行情况是已经完成的情况。

  与外部公众报告相比,内部机密报告是最重要的报告。这是因为它们是采取更正措施的基础。这种报告是高度保密的。这份内部报告由预算理事会提交,预算理事会负责预算实施过程中的控制和监督,每年三次,三月、六月、十一月。预算理事会需拟定预测当年结果的报告。在收入方面,这一预测是基于各部负责税务的专家意见汇集而成。这一预测主要依据短期数据、税法修正案、年初的实际税收以及每个税种的季节变化。在收入方面不确定性总是最大的。

  每月在两次预测之间,都要进行一次评估。每月的数据都与其预测值相比较,以期发现问题。这些报告很重要。因为它们保证了预算的预测从开始就是正确的,并引导预算理事会采取更正措施。

  5.政府融资

  政府有两类融资:用于弥补预算赤字的融资和满足现金流要求的融资。用弥补预算赤字的融资包括过去借债的再融资。用于现金流要求的融资,这种融资是支出与收入时间差所产生的暂时需求。后一类型融资要求,可以通过调整税收征缴从源头上减少,这就可以解释,增值税是为何按月征缴,而所得税按三个月估计所得征缴。多年来所得税一直是按照估计的纳税额自愿征缴。在法国,许多现金流的问题都可追溯到地方税。在这一系统下,国家每月向地方当局转移税收,而只在年末收缴税收。另一方面,国家也确实从地方当局保有现金的无息存款中获益。这从八十年代早期的改革以来,法国几乎完全依靠发行国债融资。这种国债是按照市场利率发行,并且不享有税收优惠,国库使用三种金融工具:

  长期债券 (10~30)年

  中期债券 ( 2~5)年

  短期债券 ( 4~52)星期

  这些工具有很强的流动性,也就是说,在任何时候,都可以被卖出。

  借贷政策必须与货币政策和现金融资的要求相互配合。实际上,原则是长期借贷必须被指定用于以前贷款的支付和弥补本年度赤字,长期借贷计划需在年初宣布。

  现金流要求和赤字增加额要通过短期借贷来弥补。借贷政策的制定由预算部长负责。国会只对每年的借贷授权进行表决,但是不设定上限。

  6.会计制度

  法国的公共会计准则来源于1959年组织法。这也是使宪法生效的法律。因而会计条例具有宪法的意义,政府和国会都必须遵守。这些正式的不可侵犯的规定却只限于主要原则。其余交由后续的财政法来规定,并且随着预算管理的要求而发展。

  这些规定包括,首先是传统的预算统一性和普遍性原则,即禁止预算外账目。这就意味着在补充预算和特殊账户里的收入和支出的使用也要被严格控制,必须按照财政法来评估。还规定公众支出要纳入预算,而且按财政法进行分类。例如公共债务服务,公共职权分配,运营支出,投资支出,投资补贴以及经济的、社会的和文化活动支出。这个列表的目的有两个方面,首先把公共支出组合成财政法中七大类之一,没有能够将这些支出纳入财政法将构成严重的违法事件。最近,法国曾发生一起事件,1995年的财政法试图将部分公务员的退休金列入预算之外,此法遭到宪法法官的否决。

  要注意到在组织法条款中,对预算交易和国库交易进行了重要区分。前者是通过财政法来进行详细地评价,而不管他们是确定地交易和暂时交易(贷款和定金),后者只是每年对预算部长的一个全权授权,使他为完成预算可以进行一切债务管理运作。所以贷款收入和贷款支付不纳入预算交易,资助也不用财政法来评估。另一个中心原则是拨款特性,使拨款被各部(1995年有35个部)瓜分,并被细分成1100个大类。这个细分是根据支出的类型(工资,运营费用,投资等)或根据目的(房屋补贴,雇佣补贴等)来划分的。这个特性的原则是预算分类的结构基础。由于按大类细分的方法是由国会批准的,政府只能在国会控制和批准的限度内进行调整。

  这就是说,只要组织法律规定的7个主要的支出类别得到遵守,每个财政法都能够完全改变预算大类的结构。实际上,预算结构的改变是渐进的,公共会计师和审计师也是如此。预算会计与不变的会计结构的主要区别主要在于,预算会计经常要考虑技术的,政治的因素。在预算会计里,政府的优先项目要予以重视。一个特定的政策要认定,或者一个给定类型的资金要与其他拨款相融合。所有这些分类改变,都要有审计部门仔细检查。尽管预算分类上的波动,审计部门在监督拨款的使用方面还是做得很出色的。

  预算分类在每一个预算大项下进一步分成子类,这些子类包括纲要和条款。纲要通常描述的是负责实现支出的政府中的行为。条款指的是比预算大类更细致的支出,性质的描述。纲要和条款的细分过程,可以由负责实现支出的政府、部任意改变。这时由于国会并不掌握条款的细节。在一年中,当在相同支出类别中的预算大类确定时,改变预算大类下的细分要相对容易的多。法国的预算分类组织的精髓可概括如下,保障预算交易的彻底地描述,以便于国会进行有效地预算控制。构筑预算分类的基本结构,同时为不可预见的技术的、政治的要求留下调整的空间。

  这样,预算数据的结构统驭着各种后继的公共账户。这是因为预算授权的分配是一种高于其它法规的国会法案,除去受宪法条款限制外,不能受任何法规的限制。

  法国的会计制度具有传统的“古典”会计设计,首先它是基于现金收付而不是基于权责发生制。本年的预算结果是由这一年度实现收入和支出所构成。唯一例外是在补充期间内进行的交易。补充期间是指在财政年度结束之后,延长到3月8日这段时间。这些交易本质上是集中的交易和调整操作,在面对预算的现金收付制的众多批评,法国专家的回答是:这是对专家、人员(如普通公民)最清楚的记账方法。另外,一个赤字的现金支付制概念无需高深而复杂的再加工过程就可与欧洲联盟预算政策的标准完全一致。现金收付制的选择同时也在授权官员和会计师之间划清了界限,进行现金出纳的会计师是经过严格审计的。另外,虽然会计制度是基于现金收付制,所有的可能许诺都列入这个账户中。对于程序授权也是一样,对于投资交易也是十分必要,在这种情况下国家许诺支付若干年,并且按照预算文件的规定严格地按期支付拨款款项。

  法国的现金收付制的一个明确的结果就是国家的贷款担保不能计入账户。其主要原因就在于没有足够达成协议的办法来解决和衡量各种相关责任切实得到履行的可能性。另外,在法国的预算中也确实缺乏这方面的条款。虽然在法国的预算在某一方面确实存在着这类条款,如对发展中国家的贷款交易。他们在作预算时要包括全部的预算支出,使他们能够防御经常出现的不支付风险。

  法国的现金收付制的另外一个缺点就是它没有折旧账户。法国的专家坚持认为在预算中引入折旧会使得投资计划授权的审计和每年资本折旧的审计之间难以协调,容易使预算控制失控。

  程序和功能这两种预算方面的区别在于一个是通过支出性质的描述而另一个是拨款目的描述。我们已经看到,组织法里对这两种方面的选择是敞开的。在法国,运转拨款更多地是通过支出类型来决定的。此外,他们是通过各部分配的,各部给出了按项目分配的目的。对各部负责的支出都规定了它的性质。用于干预和投资的拨款总是按照目的来规定的。目的方面的信息归纳成几个功能方面的拨款,并将预算文件提交议会。1996年的预算草案就提出了使用组合拨款,管理指标及其相关结果的政策描述。

  最新的预算文件可以使得人们可以对拨款进行支出类型分析和功能分析。类型分析对于预算审计,特别地是对人员支出预算是至关重要的,同时功能分析提供了一个更好的评估手段和目的以及结果是否匹配的方法。

  法国的预算会计也清楚地确认了在各部的层面上对于一个给定的服务的完全成本,并可以对分派给这个部的各种不同任务的成本进行分析。这样就可以评估这些任务的成本和得到的结果,进而评估管理的效率。

  随着各部之间都在各预算大类下的抽取资金,法国预算分类的刚性不复存在了。但是这一刚性还能在地方层面上感受到。例如在对旧房的改造过程中,拨款的执行是慢且费劲。在许多情况下,这些障碍更多地是由于相关政府各部之间的协调很差,而不是在预算分类中的刚性所至。实际上,法国的系统更加着重地是拨款的方面是否符合真实需要。

  另一形式的刚性指的是与每年预算相关的后果,也就是说鼓励各部加快拨付资金在年底以前的加快使用,以避免听到财政年度结束的锤声。这一问题更多地是由于在地方层面上拨付资金到位太慢,而不是由于每年的预算本身的问题。此外,在最近几年,在审计和管理工具下,各部可以选择自动地把没有使用完的拨款留作下年使用。此外,提前拨付下一年的许诺资金现象也在增加。

  还应注意到最近发生的当期运营拨款的合并,成功地提高了管理的灵活性,而同时没有增加支出。法国修正期会计制度的方案还要受到马约设定的预算集中标准的制约。马约强迫在制定出精巧的预算方案之前,要经过长期的和周密的思考。

  五、公共管理和预算管理的改革措施

  法国在公共财政事务中已进行多年的改革。最近的一系列改革始于八十年代并延续至今。这次改革有几个主要的主题。例如地方分权和权力分散,改进服务质量,改善劳工关系等。为便于表述,我们把它们分为以下九个方面。

  (一)公共部门现代化

  法国在1986年至1988年重新发起了一个曾经在1978年发起过的,公共部门全面现代化和改善用户服务的计划。这一计划被1993年的新政府所确认。这一计划的细节于1994年颁布。这一现代化是基于使员工更负责任,采用改进的人力资源政策,开展与工会组织的社会对话,提高公共政策的评价以及改进对客户的服务。社会化已经产生具体的结果:已经与社会伙伴(培训、资格范围、薪金)鉴定了九个协议,而且还有超过500个“服务项目”和150个“责任中心”(管理部门与中心的管理阶层签定了三年的合同)。责任中心是权力分散的基层典型。一个“公共服务宪章”已经被政府所采纳。

  全国范围内的质量改进政策始于1993年-1994年。其主要纲领如下:

  ——提高对公共服务用户的接待水平;

  ——追求并实施权力分散;

  ——扩大社会对话;

  ——保持在农村地区的公共服务,确保贫困城区的公共服务;

  ——改进劳工关系;

  ——继续评估主要公共政策,继续引进参与性的途径。进行诸如湿地保护和发展之类的研究。帮助在恢复发展地区进行商务活动以及在道路安全、能源管理、对抗贫困、促进人民福利方面提供帮助。

  以上举措反映了政府各部门对其提供的社会服务的质量的关心。  在全国范围内,掀起了确保公共服务的浪潮。为改进社会服务并向敏感的农村地区推广,政府决定在农村建立“公共中心”,政府要求各部提出在农村服务的措施。其目的就是要确保在全国提倡互相帮助和资源共享,使人们都能得到公共服务。

  政府首要目标是提高产品质量和服务水平,并将这一政策扩散到私人部门。这一点在以下三个补充措施中得到体现:

  ——在1995年通过的确认程序修正案,以使得人们都能得到只有专业人士才能得到的程序。

  ——全国消费者委员会工作组已经设立,以研究在服务领域消费者的预期。

  ——建立了产地标签保护条例,向消费者提供满意的商品信息。

  一个关于“个人首创力和进取心”的法律提高了中小企业的法律安全,简化了与管理层的关系,放松了对政府采购合同的管理,并鼓励竞争,并缩短政府在市场上采购的提前时间。现在正在检查现存法律在关于采购和公共服务方面的弊病,进而消除这些低效率现象。

  政府认为为了不断提高质量并满足人民不断增长的需要,必须得到公务员的支持,并努力实现社会服务的价值,并努力建立一个法国式的管理典范。此外,还采取了一些其它的措施来推进公共部门现代化的进程。如地方分权和权力分散。

  (二)地方分权

  自从1981年起,当局就意识到要将任务和责任在全体公共部门进行分割。1982年,地方分权法在国会通过。这一法律从1983年起,就开始委托一些任务给地方当局,特别是在教育领域、土地使用规划以及社会活动等方面。从1983年实施地方分权计划以来,地区层面相对于各部和直辖市得到了加强。如,对于学徒和26岁以下年轻人的再培训的责任转移到了地方政府。这个转移被称为5年雇佣法案,于1993年9月20日通过,并在5年内逐渐实施。

  学校也被地方分权所影响,自从1982年的地方分权法生效以来,地方当局参与了学校的投资,其运营成本如下:对于小学校,由直辖市负责,对于学院,由教育部负责,对于中学,由地方当局负责。国家仍然负责高等教育的费用,并且负责支付所有公立学校教师的工资。地方当局仅关心学校的管理和财务。法国的教育系统的特点是公立教育系统与私人学校并存,公立学校由政府经营,通常免费,私立学校原则上由家庭支付。许多私立学校都具有明显教会色彩。

  (三)权力分散

  权力分散不同于地方分权,其区别在于他们不是在政府各级之间进行责任转移,而是在政府同一级里面进行责任的分散。这一区别在法国正变得模糊,这是因为责任已经从巴黎的中央政府转到了“地方首脑”身上。地方首脑是中央政府在地方的代理,其目的在于使中央机构负责规划,形成概念化和进行估价,而地方机构成为最广义意义的执行者(包括财务和人力资源的管理,在目标的框架内负责运营和测量结果)。这些原则在1992年2月6日通过的法律上已经牢固地确立。所以,这一执行的法令被称作权力分散现状。人事管理的权力分散是不平坦的。总理提供一个指导性框架方针,以便于平稳地过渡到基层。这一方针包括协调地区首脑的作用,对人员的雇用和分配过程进行放权,并且发展工作的流动性。

  (四)公共服务组织和企业

  自从1984年起,法国公共部门现代化进程通过扩展到公共服务领域,如全国电力系统和铁路系统已经超越了管理的严格界限。他们与政府的关系已经演变成合同关系,这个合同要进行谈判和估价。自从1990年起一些国家服务机构如邮局和电信机构已经变成了通过计划合同与政府紧密联系的公共机构。法国电信的变化赋与它更大运营自主权和市场更大自由度,其它一些变化也象征了企业分权的转变。一个国有工业公司在1994年变为私有,同时另一家公司的股票向公众出售。一些管理部门已经转变成公共机构,如培训(高校)、文化(博物馆)和农业(农场)等,政府的印务局已转变为国有企业,现在正按照市场原则运营。此外,还有一个公共部门由于不能提供有意义的服务被取消了。

  (五)更大的透明度

  1994年采取了许多步骤来改进在预算文件制作中的透明度,取得了以下三个目标:

  ——改进了国会信息。除了要发布常规的预算文件以外,人们还可以通过计算机化的预算信息数据库进行访问,使得进行任何的需要的加工和分析成为可能。

  ——提高了文件连续性。这是一个真正的民主控制的前提。允许公众资金的使用进行更好的控制。人们可以要求预算的数据在提供时要附带简要的评论和能够证明政府资金使用正当的令人信服的指标。

  ——提高了透明度,也扩展了对消费者的保护。通过将消费者的立法编成一部法典,可以把散落在单个文件中的与消费者相关的各项法律条款集中到一起。这样就提供了更加透明的法律条文,同时也使得消费者行使他们的权力变得更加容易,法案的调整部分不久也要被采纳,这样消费者更可以在透明的状态下行使其权力。

  (六)分权的财务控制

  从1995年起,由于要求公共资金分权管理,每个部都简化了分配拨款的机构,其目的在于缩小规模和程序并简化指令。考虑到运营成本,各部都限定了取得资金的条件。

  实际上,从总理于1994年7月向各部部长和地方首脑的公函中规定的十二项措施开始,实行分权的各部就已经可以对他们的财务管理行使更大的控制权。这些措施有三方面目的:使分权后的各层机关有更大的决定权;增强了分权后各部的自主性;提高了效率并可以向公众提供更好的服务,在这些改革措施下,有关的经理就要想办法,充分利用这个新的程序。

  (七)公共部门人事管理和劳工关系

  自从1995年以来,人事管理的放权得到了特别的强调。中央政府要求各部制定计划,在未来几年内重新部署受分权影响的职员,同时作好责任转移的准备。

  1993年底,由政府和7个国内工会中的5个达成的1994、1995年度支付协议象征着人事管理和劳工关系改革的开始。这是一个被称为“全面、均衡、支付和福利”的协议。它开创了一个崭新的局面,这其中包括一个关于公务员雇用的一个重要部分,特别是关于提高人力管理的技巧,竞争性考试程序和兼职工作的范围。为了取得在人力管理中的更大的灵活性,而建立了一个系统来鼓励岗位流动,再加上培训,就构成了确保员工称职的主要手段。最后,还采取了一些步骤,并建立起一个清晰的法规以确保高级公务员以极大的透明度从公众走向私人部门。

  “公共中心”可以充当一个通往新的工作组织的一个有用的媒介,特别是对远程工作(计算机支持的工作)。

  (八)在公共借贷方面的改革

  在1986年以前,政府主要依赖三种融资手段:(1)由私人认购的国库券,这是一种五年期但是发行后三个月可以赎回的债券,利息是采用分级利息来反映这种金融工具所持有的时间长度。(2)活期账户债券,它们存在银行里。(3)中期和长期的债券,主要由个人投资者认购,通常带有税务优惠。这些金融工具在预算赤字不是很大的情况下,同时银行也不提供类似投资商品的时候,还是受欢迎的。随着赤字的增长和竞争的投资机会的出现,政府借贷手段在1986年进行了全面的改革。从那以后,借贷主要是通过金融市场来完成,而私人投资者只在很小的程度上被依赖。

  (九)公众部门结构的缩小和改变

  在经济和社会领域,政府总是表现出他的减少公众赤字,同时支持经济增长和提高就业的愿望。从1995年起,对过去批准的服务(以前决策产生的支出)进行了系统的回顾,其唯一目的就是增高政府的效率:

  ——重新安置公务员的努力:7400个工作机会被去掉了,而在优先的领域,如高等教育和研究、国家的教育、司法和国内事务,又产生了6400个工作机会。总体上员工的总人数保持平稳。

  ——各部门的日常费用的拨款(政府的“家庭”支出),经过系统的追溯、修定,例如,1995年名义上减少0.6%,实际上减少了2.5%。

  结构在趋于合理化,特别是在权力下放的部里。例如,在劳工部,地区的劳工和就业理事会与本地区的假期培训机构进行了合并。在法律领域,司法的界限也进行了调整。

  在一个总的层面上,在1993年,总理给每个部长发了一封信,要求他们对部内的重组和在4年内放权做好框架准备。这些文件分析了每一个部的功能和将要完成的组织形式。这些都早在1994年就由三方组成的代表进行过研究。这三方分别是来自预算部、内务部和公共事业部的代表,并由重组和分权管理委员会协助。这个文件在1994年在由总理主持的关于地域管理的部长联席会议上进行了讨论,并要求在某些领域进行细致的研究。

  权力的分散不仅仅是提高公众服务水平的需要,同时也是使管理结构更加有效的手段。315个分权方案中的绝大多数都被1993年召开的部长联席会议批准。如果这些要实施的话,会影响到所有的部门。在1994年9月部长联席会议决定:

  ——基于合并相似或互补的服务功能的目标,建立一个统驭各部之间的利益的总的指导性纲要。

  ——对某些部采取特定的措施:把公共工程和农业在部级的理事会成员召集到一起,产生一个部际的小组,制定合并放权后的公共工程服务的管理资料的计划。

  六、政府间财政关系

  各地区和部门的政府事务由各级官员负责。这些在部长委员会上被任命的高级官员,虽然来自内务部的授权,但是代表着整个政府和每一个特殊的具体地区和部门。他们协调着政府各部门的行动,但是在某些特殊方面,例如司法、高等教育、国防和税收程序等方面存在着例外或某些限制。尽管存在着这些保留条件,他们无疑拥有其授权部门所赋予的最高权力。

  随着1982年分权法案的实施,这些官员不再作为各地区和部门的执行官员,他们不再超越权限审议各地区和国家委员会的权力,但是他们仍旧保留对与国家法律法规相符合的地方立法机构政府行为的管理权力,他们在施行公共政策,如城市政策、安全和环境,公共投资和土地使用计划等方面仍扮演着重要角色。在近期的总理咨文中,赋予了他们在地方公共服务的现代化建设上所应承担的更大责任。

  在直辖市或小型行政区内,市长作为民选官员,在处理地方政府事务,尤其是处理市政事务、选举的组织工作、警察事务等方面行使着特定权。市政当局主要关心初等教育、文化事务和社区服务。社会福利、学校运输和中等教育(12-16岁)是各部门的职责,而各地区则负责16-18岁的教育和职业教育。

  地方税收包括财产税、土地税和商业税。地方征收能显示其地方权威的税收,并根据地方政府预算中的规定,每月支付其中的十二分之一作为政府开支。由于这样的原因,地方政府被禁止从商业银行中借债,而必须使用公共财产支付债务。地方政府开始介入资本市场,但是仅限于那些能充分发挥其优势的部分,而其资金需求量通常是很小的。