无标题文档
  加入收藏 | 设为首页
用户名: 密码:
站内检索:
要闻 高层 时政 财经
社会 法治 图片 视频
热点专题 网评天下
国内新闻 国际动态
改革探索 经济观察
政务关注 社会透视
体制改革 编制管理 法制工作
专项工作 网上办事 编办刊物
历史博览 文化生活
微博专题 电子政务
资料中心 政策咨询
在线读刊 书籍推荐
  您现在的位置: 首页 > 社会·文化·生态 > 历史博览 > 史海纵横
中国古代人事回避制度:官员不得在本籍任职
时间:2013-05-15              字体:

  我国古代在对官员的选任和管理上实行人事回避制度,主要目的是防止官员因个人利益或亲属关系等因素对政治活动产生不良影响。这种人事回避制度源远流长,正式确立于两汉,发展成熟于唐宋,完备于明清。大体说来主要有三方面的内容:亲属回避、地域回避和职务回避。 

  亲属回避,一方面是指在同一政府机构内有上下隶属关系的亲属须回避。比如,宋代的宰执官之间就必须亲属回避。宋代的宰相和参知政事是正、副关系,仁宗嘉佑初年,参知政事程勘是宰相文彦博的姻亲,于是改任程勘为枢密副使。熙宁年间,宋神宗欲以吴充为参知政事,但因吴充与宰相王安石是亲戚,只得改派吴充为枢密副使。另一方面,亲属回避也指亲属之间虽无职务上的隶属关系,但如不便于执行职务,也需要进行回避。宰相和台、谏官之间,就是这种回避关系。宰相是行政上的最高长官,台、谏官对宰相负有监察责任,两者必不能为亲属。唐代杜佑官居宰相,其子杜从郁先授左补阙,后授左拾遗。众人皆言不可,补阙、拾遗是谏职,倘使宰相执政有失,子不可议父,于是改授杜从郁为秘书丞。再如台、谏官之间必须回避。御史台、谏院官员同属监察大臣,“台谏官事相关连,同在言路有嫌”,南宋御史中丞陈过庭的堂妹夫许景衡曾被授为右正言。他上奏说:“旦晚供职于台谏,事相关联,同在言路,实有妨嫌”,请求罢职。于是改任许景衡为太常少卿。 

  亲属回避中的亲属范围,总的说来是包括嫡系亲属和外姻亲属的。具体来讲,各朝代、各个时期又有所不同。唐以前规定较为简略,宋时最为繁琐复杂,明清则兼顾唐宋,在回归简略的同时,又务求无所遗漏。唐时的亲属回避,一般是“大功以上不复联官”,宋时回避范围扩大,仁宗时规定“本族缌麻以上亲,及有服外亲、无服外亲,并令回避,其余勿拘”。到神宗熙宁变法时,对此又做出了更加繁琐的限定,把“本族同居无服以上亲,异居袒免以上亲,亲姑、姊、妹、侄女、孙女之夫,子婿、子妇之父及其亲兄弟,母、妻亲姊妹之夫,亲姨之子,亲外孙、外(生)女之夫”等,都纳入了回避的范围。明清时亲属回避的范围基本限于三代之内,明代“凡父兄伯叔任两京堂上官,其弟男子侄有科道官者”对品改调,“内外管属衙门官吏,有系父子兄弟叔侄者,皆从卑回避”。清代与之类似,“凡回避,京官尚书以下笔帖式以上,祖孙、父子、伯叔、兄弟不得同任一署,令官卑者回避,官同则后补之人回避”,“外任官于所辖属官中,有五服之族及外姻亲属(母之父及兄弟,妻之父及兄弟,己之女婿,嫡生男儿女姻亲),均令属员回避”。 

  地域回避,是指官员不得在本籍任职。也就是说,官员的籍贯不能与他的任职地相重合。地域回避制度,在我国官制史上有一个起伏变化的过程,它开创于汉代,魏晋时一度衰落,唐以后又逐渐发展兴盛起来。西汉武帝时曾规定,从郡国守相到县令、县丞、县尉等官,均不许用本郡人,开地域回避制度之先河。不过到魏晋时,官员常把回本籍做官作为一种荣耀,这就削弱了地域回避制度的作用。到唐代对地域回避制度重新加以强调。唐初规定,官员不得在本籍及邻近州县任职,京兆、河南两府不在此限。代宗时又规定,“中书门下及两省官五品以上,尚书省四品以上,诸司正员三品以上官,诸王、驸马等周亲以上亲,及女婿、外甥等,不得任京兆府判司,及畿县令,两京县丞、簿、尉等”官。宋代地方官的回避范围,不仅限于本州、本县,宋初还扩大到路一级区域。神宗以后,官员不仅回避在籍贯所在地任官,还要回避在田产所在地任官。如张守在会稽县有田三百亩,当他得知自己被授为绍兴府知府时,便以“窃虑近制,亦有妨嫌”的理由,主动申请辞官。明代,“凡流官注拟,并须回避本贯”,因此实行南北更调制,就是让南方人到北方做官,把全国划分为三大区,实行大区轮换更调,这在中国历史上十分罕见。后由于官员任职遥远,来往不便,以致许多地方官位有缺而得不到补充。于是,又将南北更调制改为本省回避制。对于广西、云南、贵州等少数民族居住的边疆地区,则只限制本府、州、县人不许在本地任官。清代“户、刑二部司官避本省司分,顺天、直隶人员避五城指挥吏目,汉军避直隶府道以下等官,亦不得用为刑部司官”,在外任职的地方官,不得在原籍、寄籍(长期居住地)、邻省接壤五百里之内为官。学官不在此限,只回避本府。 

  在地域回避制度中,有三种情况可以免于回避,一是便养亲老。二是优礼老臣。三是恩宠勋臣。例如唐代姜謩,本为秦州人,以平薛仁杲之功,被授为秦州刺史。高祖说:“衣锦还乡,古人所尚,今以本州相授,用答元功”,就是出于恩宠勋臣,使姜謩免于回避。宰相张九龄,因老母需要探视,玄宗授其桂州都督,充岭南道按察使。其弟九章、九皋为岭南道刺史,则是出于便养亲老免于回避。 

  职务回避,当官员身份和特定的职务产生矛盾时,也需要回避,这种回避有时会和亲属回避、地域回避相交叉。它在回避制度中并不占主要地位。西汉时,为保证皇帝的安全,曾有“王国人不得宿卫”的规定,这是历史上职务回避的开端。到宋代职务回避渐渐多起来,比如注官时就有“文武官不许注拟前任差遣”,“诸注官,不注前任州,在京唯不注前任缺”,凡有“过犯”的官员,不许担任府、州、县的正职长官及司法官职等规定。在科举考试方面,也实行职务回避,为保证考试的公正,宋代推广“别头试”,即为主考官的应举亲属另设考场考试的制度。“别头试”最初只有考官的亲属参加,到后来在诸州发解试时,地方长官的亲属、门客也都必须参加。明代的职务回避承袭宋代,而又更加严格,尤其表现在对待宗室问题上,曾明确规定,宗室不能做官,不得参加科举,只能凭爵位供养。在京城居住的宗室,两王不许相见,出城必须奏请。在外地的宗室,非诏不许入朝。对臣下也有“大臣之族不得任科道,僚属同族则以下避上”的禁令。清代对职务回避规定十分细致。为了防止机密外泄,规定京官三品以上,地方总督、巡抚以上高官子弟不得任御史和军机章京等职。道员以上子弟,皆回避在军机处任职。为了防止官商勾结,曾任盐商,或祖孙、父子、叔伯、兄弟之近亲有从事盐商的,都不得任管理盐政的职务等。还规定对派往江、浙、闽、粤等省主持海关工作的“夫差”、海关督查等职务,回避任用本省人。为了保证司法审判的公正,奉谕办理审讯案件时,如被审办之人与本人存在各种关系和牵连的,也要加以回避。 

  从回避制度的内容中可以看出,回避制度的原则是以官卑者避官高者,以后任者避前任者。在程序上,执行个人申报与相关部门审查相结合的程序。历代基本一致,以宋代为例,地方官到任,需提交自身材料,然后由本州知州、通判进行审查,合格后再连同所回避之人,分别向转运司递交担保。若有诈伪,则要处以杖一百的惩罚。 

  对官员实行回避制度的作用,主要体现在以下几个方面: 

  第一,回避制度有利于创造一个较好的人际环境,减少官员不必要的困扰和羁绊。官员在行政过程中,一旦受到来自亲属方面的困扰,往往就会陷入各种复杂的亲属关系中,难免会利用自身的权力为亲属谋利,导致腐败。回避制度可以在一定程度上使官员摆脱亲属关系的羁绊,避免腐败的发生。 

  第二,回避制度巩固了中央集权,抑制了地方势力。我国自秦汉以后,建立了中央集权制的统治模式,但地方势力仍很强大,特别是东汉以后,先后出现了几次长时间的分裂割据局面。回避制度中的地域回避,正是出于削弱地方的考虑,限制官员在本地结党营私,扩张势力。 

  第三,回避制度有利于加强皇权,保障国家统治机器的正常运转。回避制度本质上是君主的一种统治策略,君主为了防止臣下结党对抗君权,所以用回避的方式,分割臣下的权力,如在亲属回避中规定亲属不得在同一机构中有上下隶属关系,在地域回避中规定官员不得在本籍贯地任官,在职务回避中对特殊重要的职务加以限定,目的都是为了削弱臣下的权力。这在客观上避免了政局的动荡,维护了政权的稳定。 

  (作者孙俊单位:北京师范大学历史学院)