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晚清宪政改革在近代中国政治发展中的地位和影响
时间:2013-07-12              字体:

  晚清宪政改革运动(1905年~1911年)是一场由传统君主领导的、自上而下的政治变革运动,它试图通过政府的各层组织结构,以政策创新和制度创新的形式,实现中国政治由传统向现代的转型。尽管这次改革没有成功,但这次改革所触及的范围、实施的力度都是空前的。清末官制改革、颁布“钦定宪法大纲”、筹建谘议局和资政院等措施,使传统的政治与行政制度受到极大的冲击,并引起了传统中国政治体制的嬗变。废科举、兴学校、练新军、办实业等措施,引起了中国社会结构的大变动。这种社会与政治领域的大变局对20世纪的中国政治产生了重要的影响。 

  一、晚清宪政改革运动在近代中国政治变革中的历史地位 

  中国自鸦片战争受到外力刺激之后,便开始了一连串的社会与政治变动,而清廷发动的大规模的政治改革运动则始于戊戌维新运动。因此,在论及清末政治改革时,学界一般多看重戊戌变法对中国政治现代化的促进意义,而忽视了清末宪政改革运动对近代中国政治发展的积极影响。这种思维主要是受传统理论观点的影响,以革命党的主张和行为作为评估政治事件的基准,由于套用马克思主义经典作家关于20世纪是无产阶级革命时代的观点,因而对清末宪政改革运动的进步性视而不见,甚至认为它是对革命的一种障碍。而革命党和立宪派的论战以及各自为本党派利益之争的行为,也加剧了其敌对性。辛亥革命的“成功”在相当程度上支持了革命派的观点而不利于立宪派,因而,立宪运动的进步性长期受到人们的漠视。实际上,从历史唯物主义的观点看,对政治历史事件的评价应视其为历史提供了什么新的材料,根据其实际作为和实际效果进行评价。 

  同戊戌变法相比较,晚清宪政改革运动的实际影响要深刻得多。戊戌变法的主要作用在于思想启蒙,对于清末的政治变迁并未产生什么实际的效果。晚清宪政改革虽然在思想和体制方面受到戊戌变法的影响,但它不仅持续时间长,而且在变革的幅度、范围及实际效果上远较戊戌变法突出,它实际上是对戊戌变法主张的深化、贯彻和发展。可以说,清末宪政改革是一场具有真正意义的政治变革运动。第一,从改革的目标看,戊戌变法主要集中在裁汰冗员、机构增减、发展工商邮政事业、举办近代学校等具体问题上,并未提出开国会、立宪法等方面的政治要求[1],维新派最多只是得到了“上书言事”的权利,因而并未触及君主专制制度本身;清末宪政改革则远远超越了这一层面,其主要目标是实现政治制度的变革。第二,从改革的领导力量看,戊戌变法的领导者是一个没有实权的皇帝和一群没有政治经验的知识分子,始终未能形成一个实际的领导核心,在中央和地方,反对改革的势力十分强大,改革者根本不具备推动和贯彻改革方案的势能;晚清宪政改革则是在朝野上下达成改革共识的情势下,由掌握清廷实权的慈禧太后发动和领导的一场政治变革运动,当时,顽固派和保守派的势力已大大削弱,在中央和地方都具有一批支持改革的群体,清廷还设立了一套完备的指导改革的领导机关,如中央的督办政务处、宪政编查馆、法律修订馆,各部院及各省设立的调查局、统计局等。这样,就从领导和组织上保障了改革措施的贯彻。第三,从改革的计划、步骤看,戊戌变法主要是由光绪皇帝在短期内颁布数以百计的改革诏令进行的,并未对各项改革措施之间的相互关系、轻重缓急和得宜时机深思熟虑,故而显得仓促、无序;而清末宪政改革则对各项改革措施的顺序、步骤有通盘的考虑,如宪政编查馆所奏:/至开设议院以前应行筹办各事,头绪至为纷繁,办理宜有次第,如筑室然,,综其大纲,预备自上者,则以清理财政,编查户籍为最要,而融化满汉畛域,厘定官制,编纂法典,筹设各级审判厅次之。预备自下者,则以普及教育增进智能为最要,而练习自治事宜次之。[2]据此,清廷颁布了预备立宪9年筹备清单,使各项改革举措得以逐年按计划次第推进。第四,从改革的实际效果看,戊戌变法的改革措施除了在湖南得到部分推行外,大部分改革诏令并未在社会上付诸实施,因而影响很小;即使这一点点微薄的成果也随着维新运动的被镇压而难以留存;而晚清宪政改革则使多数改革措施在全国范围内推行,影响及于社会各阶层,许多改革成果为后世所继承。以前,史学界长期受同盟会报刊宣传的影响,对革命情有独钟,将清廷的宪政改革斥为“假改革”,因而对晚清宪政改革缺乏深入、客观的研究。近年来,随着史料的发掘和研究的深入,清末宪政改革在近现代中国政治发展中的地位日益醒目。 

  晚清宪政改革是中国历史上一场非常重要的制度大变革,如果将其置于社会政治制度转型的背景下考察,其政治地位是不容忽视的。晚清宪政改革虽然未能实现政治转型的目的,但却在许多方面推动了近代中国社会的政治发展。 

  从政治文化的角度看,尽管清廷的主流意识形态仍是传统的儒家纲常礼教,人们在政治心理的层面仍受传统的臣属型政治文化的束缚,但由于西方近代社会政治思想的传入和现代教育的发展,以及宪政改革中民众政治参与的发动,民主参与型政治文化开始在中国社会发育、成长。随着价值观念的变化,人们对应有何种权利和义务的认识进一步深化,对政府的目的及其与人民的关系的认识大大增加,从而促进了传统权威合法性基础的崩溃,使民主共和的观念更加深入人心。由于宪政改革的进程与民族危机的形势密切相关,所以宪政改革推动了中国民族主义的发展,促进了国民的国家意识,为现代民族国家的构建奠定了理念基础。正是在这种参与型政治文化的影响下,近代中国人为了实现民族的独立和现代化选择了各种救国方案,并身体力行,使20世纪中国的民族民主革命运动更加宏伟壮阔。这表明,中国国民政治文化世俗化的程度已大大提高。 

  从政治结构的角度看,晚清宪政改革打破了传统的高度整合的政治体制,初步建立了结构和功能专门化的政治体制。从横向的角度看,清廷按照三权分立的原则,基本上建立了近代的政府系统、司法系统和代议机构(即资政院)。仅就政府系统而言,通过官制改革,建立了一批适应现代社会发展的政府机构,新的机构内部的部门设置(乃至长官名称)、职能配置更加具备现代国家的特征;通过裁汰冗员、机构归并,使政府机构的责任与权利更加明确。从纵向的角度看,清廷推行地方自治制度,使地方在一些领域获得了自主管理的权利,扩大了社会的活动空间,促进了国家与社会二元化的进程。因此,至少从形式的角度看,清末中国政治结构日益分化、政治文化日益世俗化的特征是相当明显的。根据政治学家阿尔蒙德对政治发展的诠释,晚清宪政改革的这些成果应当是中国政治发展的明显标志。尽管这场政治变革由于种种原因失败了,但它的成果并未因改革指导者的倒台而烟消云散,因而在中国近代政治发展史上具有重要的历史地位。 

  二、晚清宪政改革运动对辛亥革命的影响 

  清末的改革不仅使清廷面临的危机更加显露,使社会矛盾更加激化,而且加速了革命的来临和清廷的垮台。当今学术界有一种观点,将清末的改革与革命对立起来,认为晚清改革阻碍了革命的发生。那么,晚清宪政改革与辛亥革命到底是什么关系呢?这就必须首先了解改革与革命的含义,然后具体考察当时的历史实际。 

  亨廷顿认为,革命就是一个社会的政治制度、社会结构、领导体系、政治活动和政策以及社会的主要价值观念和神话,发生急速的、根本的、暴烈的全国性变革;而在范围上受到限制的,在领导层、政策和政治体制上不太彻底的变化则可称之为改革[3]。可见,革命是自下而上的激进运动,它强调的是制度的重大变革,而改革则是自上而下的缓进运动,重在制度的局部调整。二者不是互不相容的关系,而是延续不断的一系列的体制变动,改革往往成为革命的先导。正是试图重新调整权力与利益分配格局的政府改革,改变了既有的政治关系,动员了民众的参与热情,从而极易导致社会的动荡,刺激革命的发生。托克维尔在论及法国大革命发生的原因时指出,路易十六的改革不但未能消除其面临的危机,反而加速了革命高潮的到来。他说:“经验告诉我们,对于一个坏政府来说,最危险的时刻通常就是它开始改革的时刻。只有伟大天才才能拯救一位着手救济长期受压迫的臣民的君主。人们耐心忍受着苦难,以为这是不可避免的,但一旦有人出主意想消除苦难时,它就变得无法忍受了。当时被消除的所有流弊似乎更容易使人察觉到尚有其他流弊存在,于是人们的情绪便更激烈”。这样,改革不只是推倒了阻碍大革命的重重阻碍,更重要的是向人民表明怎样才能动手进行革命,因而,改革为大革命做了准备。[4]列宁在谈到改革与革命的关系时也认为,尽管当局自愿进行的改革会延缓革命,但当局被迫进行的改革则会加速革命的到来。对于穷途末路的满清政府来说,改革本来就是不得已之举,而宪政改革打破了传统的政治权力格局,促使社会阶层急剧分化,政治参与蓬勃发展。由于清廷无力整合业已分化的社会结构,使政治参与制度化,因而导致严重的信任危机和权威危机,终于诱发了革命。美国学者周锡瑞认为,清末新政改革不但未能消除人民所受的苦难,反而加重了下层人民的负担,因此“他们站起来了,针对上流阶层的西方化改良主义而进行暴烈反抗。这类人民暴动,在上流阶层中最终产生了对法律和社会治安的严重关切。这种关切诱导上流阶层转而支持辛亥革命,以便控制它,并进而阻止扰乱社会秩序的任何发展的因素”。同时,“体制改革,为地方上的、省城里的绅士宣布脱离北京而独立,提供了组织机构,,在所有这些场合(如谘议局、地方自治团体)))引者注),新政的苦难进程证明,对于革命转化的原动力来说,它不是一个代替物,而是一种促进剂。”[5]可以认为,如果没有清末变革运动所带来的社会解体与秩序失调状况,如果没有改革中所出现的民意整合机构,也就不会为帝制的迅速倾覆提供有利的社会基础和条件。 

  从某种意义上说,晚清宪政改革运动实含有革命性的意味。这里的“革命性”,不仅指改革的思想和成果对传统意识形态和体制的瓦解作用,而且还包括立宪派在利益直接受损、对清廷失望之后所采取的直接暴力行动。首先,立宪派的精神领袖梁启超等人在观念上是同情革命的,其思想对于革命思想的传播发生了重要的影响。在1898年-1903年间,梁启超不仅在思想上而且在行动上支持革命。他曾经支持唐才常起义,并试图与孙中山联合。立宪派的政治理想是英国式的君主立宪,实际上是虚君共和制。梁启超并不喜欢皇帝制度(这里应把他对光绪皇帝个人的同情与对君主制度的支持分离开来),他之所以主张君主立宪,只是想在皇帝的招牌下维持国家起码的象征性的统一和秩序,通过改革这种不流血的、静悄悄的形式达到革命的效果。在整个立宪运动期间,梁启超一直在为扩大民众政治参与的制度化而努力。在历史上,“以改良促进社会矛盾转化,以改革主动解决尖锐化的社会问题,达到革命的效果,而避免伴随革命而来的动乱的事例,则大量有之。”[6]因此,萧公权先生认为,梁启超绝不是“保守的反动派”,而是一位“温和的民主主义者”。他在提倡立宪的时候,并没有忘情于民主革命。与革命派相比,其政治理想与英国传统自由主义者接近,他是清末民初作家中最富有民主态度的一位。关于梁启超对于辛亥革命的贡献,胡适曾做过这样的评价:“梁任公为吾国革命第一大功臣,其功在革新吾国之思想界。十五年来,吾国人士所以稍知民族思想主义及世界大势者,皆梁氏之赐,此百喙所不能诬也。去年武汉革命,所以能一举而全国相应者,民族思想政治入人已深,故势如破竹耳。使无梁氏之笔,虽有百十孙中山、黄克强,岂能成功如此之速?”梁启超对革命的支持和对君主制度的反对在他对袁世凯称帝和张勋复辟的态度上表现得很突出。他不仅公开反对帝制,还直斥矢志帝制的恩师康有为是“大言不惭之书生”,因而被时人视为再造共和的英雄。其次,宪政改革中所设计的各种政治制度设施也带有革命性的意味。正是新的政治制度框架,吸纳了大批新生社会群体的参与,对传统的政治制度产生了极大的瓦解作用,并为取代旧的制度奠定了基础,从而有助于革命的发生和革命成果的巩固。张朋园认为,立宪运动的观念和活动都促进了辛亥革命的发生。罗兹曼等人也认为,辛亥革命所确立的新的共和制度形式是与清末制度变革的路线相一致的。因此,国内外都有一些学者对新政改革给予了极高的评价,如美国的任达与中国的郭世佑都把新政改革称为一场“革命”。最后,从立宪派在辛亥革命中的实际作为和作用来看,他们是推翻清王朝的重要力量。陈小雅在《谁应对辛亥革命负责?》一文中,认为辛亥革命是“三道合一”、“四极动员”的产物。这里,“三道”是指革命党长期的武装起义、立宪派发起的压力活动、地方民族资产阶级的收回利权运动。其实,收回利权运动主要是由立宪派领导和发动的。“四极”是指会党、新知识界、中下层官绅和新军[7]。其中,除会党是旧有的传统社会成分外,其他三种力量都与改革有直接的关系:他们或者是改革的产物,或者是改革的重要推动力量,其中许多人曾是立宪派的成员。由此可见,立宪派是促成清朝灭亡的极重要因素。从前文对立宪派之行为与观念的分析中也可看出,他们与清廷之间一直存在着矛盾。在维护利权、保路运动等政治风潮中,立宪派更是与清廷处于直接的对立和冲突状态。保路运动最后甚至发展到组织军队、运用暴力形式与政府军武装对抗的程度,这实际上就具有了革命的性质,而且直接策应了武昌新军的起义。如果没有四川等地保路运动吸引大批清军,造成武汉的防备空虚,武昌起义的成功是很难想象的。随着革命的发生,立宪派与革命派实际上站在了一起,实现了联合。革命期间,立宪派正是以谘议局为团结中心,帮助组织了军政府,并授予其合法性[8],从而成为凝聚和动员革命力量的中心。立宪派利用其各种社会关系策动清廷官员、士兵倒戈,动员了各阶层群众对新政权的声援和支持,对于政权迅速地从清廷向革命政府的顺利转移发挥了关键性作用。可以想见,没有立宪派的转向革命和积极配合,革命党人的军事行动不会取得那样快的成功。罗兹曼对清末政治上的进展的评价远远高于军事上的行动。他说,辛亥革命“军事方面的行动简直就是上演了一出滑稽戏。没有经历任何大规模的持久的国内战争,帝国时代就宣告终结了,决定性的进展是在政治上取得的。”[9]尽管他对辛亥革命中军事行动的功效性评价偏低,但他无疑认识到革命成功背后更深刻的社会政治原因,即清末新政以来中国社会剧烈的社会政治变革。实际上,武昌起义的枪声一响,全国纷纷响应,这种结果也是革命党人始料不及的。立宪派在革命过程中所发挥的积极作用也是很难用“投机”一词所能解释的。 

  学术界有人认为,辛亥革命是中国政治发展的转折点。这句话虽有一定的道理,但辛亥革命除推翻了君主制度的名号外,其余的许多制度措施都沿袭了清末的改革成果,即使是君主制度的崩溃,也离不开清末宪政改革以来“民主宪政”观念对传统君主统治合法性的不断侵袭、浸透和瓦解,因此,评价辛亥革命所取得的制度成果,不应该与此前政治改革的历史相割断。清末宪政改革与辛亥革命是近现代中国政治发展的长链中前后相继的两个重要环节,晚清改革运动是革命的前奏,它为民国之后政治的发展奠定了深厚的基础。据此,有人认为,清廷的命运正是断送于试图进行自救的改革之中。实践表明,在历史发展的长河中,改革与革命都对人类社会的发展具有推动作用,在某些情况下,二者相辅相成,不可或缺。实际上,清末立宪派和革命派都是热诚的爱国者,他们都主张民权,其最终目标都是要建立民主宪政体制,尽管其达到目的的途径和手段(一方主张和平的渐进形式,另一方主张激烈的暴力形式)有所不同,但他们都是政治现代化的倡导者。可以说,只要是以促进民主宪政的建立为目标的政治行为,不论是暴力的还是非暴力的,都是有利于政治发展的。 

  三、晚清新政以来近代中国全能主义政治形态的形成 

  在传统中国社会,政治、经济、文化高度一体化,联结传统中国政治体制、地主土地制度与封建意识形态的机制就是科举制。自科举制建立以后,官僚、地主、士大夫逐渐形成了一个三位一体的具有相当稳定性、延续性的集团。士大夫经过科举成为官僚,官僚又购置田产成为地主,地主则借助其经济条件培养士大夫,士大夫经过科举又成为官僚,就这样生生不息,为传统政治制度缔造着稳定的社会基础。经过千余年的运作,这一制度的惯性使得其对改革的抗拒力相当顽固。科举制的废除,割断了维系传统政治制度的社会基础的纽带,使得中国社会发生了严重的失序。“不破不立”,传统秩序的崩溃既造成了社会的大动荡,又为社会革命和建立新的社会政治制度提供了契机。可以想见,在这一背景下进行的由传统政治权威领导的宪政改革,旨在实现由传统君主专制制度向君主立宪制度的和平转轨,其难度是空前的。尤其是,晚清宪政改革具有民族自救的动因,当时危机的国际形势加重了人们急功近利的思维倾向,使本来推行的渐进改革战略变得越来越激进。结果,清廷失去了改革的主导权和对社会局势的控制能力,被迫随着民众的情绪波动,这也就决定了宪政改革的失败。“集权,特别是权力不多的体系中的集权,是政策革新和改革的实质性必要条件。它同样也是革命的必要条件。”没有实现有效的中央集权是清廷宪政改革失败的重要原因。传统社会的解体和现代化的不上轨道,使中国的问题日益复杂,要求实行集权,进行整体解决(革命)。可见,实现民族团结和国家统一,要求消除内乱,建立集权的中央政府。然而,自清末新政以来西方民主思想的传播和民众的政治参与,激发了人民更高的民主诉求,使通过集权以实现民族目标与通过分权以增进民主程度之间始终存在着一定的紧张关系。但是,严峻的国际政治环境使得民族自救的声浪总是淹没民主参与的呼吁。自辛亥革命之后,一方面是中央政府的集权努力,另一方面是地方分裂势力和民众(尤其是部分知识分子)要求分权和民主的斗争。从北洋政府到国民党政府,人民反对内战、独裁、专制的民主革命运动从未间断,而每次革命后建立的政权形态都更为集权。应当说,为解决现代化进程中的历史重负,实现中央集权是有必要的;而急于求成的心理更加重了集权的倾向。正是清末改革引发的社会政治危机,要求以社会革命的形式进行解决,从而促进了全能主义政治形态的形成。 

  清末的宪政改革骤然将中国政治由传统社会拖入现代化的轨道,这是历史的重大转折,整个20世纪不可能不受其影响。晚清宪政改革的主要因素(包括其思想和体制)不仅为辛亥革命所确认,而且“如果把1910年中国的思想和体制与1925年以至今天的中国相比较,就会发现基本的连续性,它们同属于相同的现实序列”[10]。朱国斌在分析20世纪中国政治发展的轨迹时指出,自晚清以来,宪政、代议制、分权、地方自治等概念变成了一种普遍的价值观,并成为对政治领导人和政府合法性进行评判的基本标尺。但是,如何在政治实践中实现这些政治目标,一直存在着两种观点:保守主义和稳健派强调中国的历史背景、国民素质对政治发展的极端重要性,倾向于一种“监护”式的发展模式;理想主义和激进派则更关心缩小政治制度形态上与西方的差距,并视之为实现现代化的必要前提。在整个20世纪,执政的统治精英一直偏向于“监护”式的发展模式。正如哥伦比亚大学A.J.内森教授所指出的:“从某种意义上说,晚清君主立宪派的观点取得了胜利。-监护.之概念而不是君主政体本身,才是他们争论的核心;从1928年至今,中国政府一直由这种或那种列宁主义式的政党监督,目的即在于避免重蹈早期民国的混乱局面。”[11]采用集权模式,以政府为主导推动中国的政治发展,是晚清宪政改革以来历届中国政府的主流发展模式。近半个世纪以来,为解决改革留下的后遗症,恢复社会秩序,建立政府的权威性,中国人民进行了艰苦卓绝的革命斗争,终于建立了巩固的中央集权式政府,为中国的现代化与政治发展奠定了坚实的基础。 

  20世纪是中国政治大变动的历史时期,期间经历了一次比一次更为激进的革命运动,政治体制也屡次发生变更,直至1949年新中国建立,政治制度才基本定型。但是,透视整个20世纪的政治景观,却以社会革命和全能主义政治形态为突出特征。这种政治事实均可从20世纪初的社会形势中得到解释。正如著名政治学家邹谠先生指出的:“中国的社会革命与全能主义政治的共同渊源是20世纪初期面临的全面危机,社会革命是克服全面危机的方案,全能主义政治是应付全面危机的一种对策,并且从事社会革命就必须以全能主义政治为手段。因此,社会革命与全能主义既有共同历史渊源又有内在的关系。”[12]由此可见晚清宪政改革运动对于近代中国政治变迁的深刻影响。(作者:高 旺 来源:《中国青年政治学院学报》)