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从历史看中国县制改革方向
时间:2013-07-11              字体:

  中国县政 

  中国现行的地方行政区划有省、市(地级)、县、镇乡四级,以及与此相应的中央直辖市、民族自治区、特别行政区、生产建设兵团,民族自治州、盟、市辖区,县级市、民族自治县、旗、县级区以及县以下政区。在所有的政区中,县是历史最长、形成最早、相对最稳定的一级。中国有些县的名称和治所从先秦至今从未改变,有的县的辖境也长期稳定。而其他层级的政区,有的形成较晚,持续时间不长,有的很不稳定——不仅名称和治所多变,辖境变化无常,连存在的时间也悬殊。显然,这都与县级政区的功能有关。 

  县是随着分封制的瓦解而形成的,也是随着中央集权制度的建立和巩固而稳定的。在实行分封制的年代,天子与各级诸侯直接统治的范围有限,没有必要在统治区内再设置行政区。在实行实物或人力贡赋制的条件下,行政管理的内容和方式都比较简单,大小诸侯及他们的家臣完全可以胜任。而基层诸侯的内部事务,基本上都是通过宗族来管理和协调的。随着诸侯间兼并的加剧,相当多的小国被大国所灭。这些被灭的小国,往往就由战胜国的国君直接统治,而不再分封给新的诸侯。而这些小国一般都处于大国的边缘,离国君所在地有一定距离,自己直接统治鞭长莫及,因此“县”(或称为“郡”)应运而生。国君派遣县的行政长官管理这些区域,他们直接听命于国君,定期向国君报告,所收赋税也全部上缴于国君。随着疆域的扩大,这类“县”越设越多,以至都由国君直接统治也会顾此失彼,于是又在县以上设立了“郡”,由一个郡管理下辖的若干县,这样就形成了郡和县两级政区并由郡统县的体制。战国后期,各国已普遍建立了郡县制,到秦始皇灭六国,建立中央集权制度,郡县制也推广到全国。到秦末,郡增加到50个左右,县估计有近千个。在这一过程中,县基本上是一个设立和规范的过程,而它的上一级郡则已经过了多次调整和变化。 

  秦朝以后,总的来说,县的数量是在逐渐增加的,主要原因是疆域的扩大、人口的增加、经济的发展,大多出于治理的需要。秦朝有效统治的疆域不会超过300万平方公里,清朝的极盛疆域有1300多万平方公里,今天的中国领土面积为960万平方公里,但县的数量不过增加了两倍有余,目前是2200多个。从一个县平均的管理面积来说,并没有太大的增加。东部和农业地区基本没有什么增加。公元初的西汉有6000多万人口,设1500多个县级单位,平均每个县4万左右。今天的13亿人口分布在2200多个县级政区,平均每个县超过50万,增长了10多倍。可见县所管理的事务和其总量是在不断增加的。 

  县政最稳定 

  为什么县级政区能长期稳定呢?为什么某些统治者随心所欲的改变或设置无法长期存在呢?因为县是最重要也是最基本的行政区域,是一个政权须臾不可或缺的。中国历代疆域广阔,朝廷(中央政府)不可能直接统治全体臣民,只能通过县级政府。在没有机械交通工具和信息传递系统的条件下,县的面积不可能太大,否则就无法处理日常政务。县治的位置必须考虑在县境内及与上级政府之间的交通,便于人员和物资的输送、赋役征集和治安管理。如果人口过多、赋役征集量过大、治安条件太复杂,就得考虑分设新县或调整县的辖境。清朝将江南发达地区的县普遍一分为二,就是出于这样的目的。但另一方面,一个县级政府需要配置必需的官吏、士兵、衙署,建立城池和相应的交通运输设施,日常运行也需要经费,所以县的设置和维持必须考虑行政成本,并非设得越多越好。有些人口过少,太穷,治所太偏僻的县往往会被撤并,就是这个道理。 

  但县以上的政区就不同了。秦朝和西汉初期,县以上只有一层郡级政区,到汉武帝时,疆域大幅扩展,南端至今越南南部,东端在朝鲜半岛中部,西至今甘肃西界,北抵阴山,郡级单位已经增加到百余个,在当时的交通条件下,要在如此大的范围内实施管理已经捉襟见肘,所以才在郡以上设置了监察性的“刺史部”,东汉后期才演变为郡以上的一级行政区——州。刚开始时全国只有一二十个州,以后逐渐增加,到南北朝后期竟达二三百之多,完全失去了代表中央政府管理二级政区的作用,终于被隋朝彻底废除。但中央政府不可能直接管理那么多基层政区,唐、宋、辽、金都不得不设置一二十个一级政区或监察区,分别管理全国的基层政区。由于一级政区集中了辖区的事权,代表中央政府,行政成本也比县一级高得多,所以从元朝设置行省后,明、清两代都相当稳定,今天的绝大多数省级政区及其省会、省界基本都是沿袭明、清的。 

  在中央集权的政治制度下,中央政府和一级政区总是企图直接统治每一个基层政区,但力不从心,不能不在县级以上设置或虚或实的一个层次,如郡、州、府、路、道等。这一层级的积极作用是上通下达,分担一级政区的一部分政务,缓解一级政区辖境过大、人口过多、事务太繁杂的矛盾,但它的消极作用也显而易见,即增加了行政成本,影响了行政效率。正因为如此,历代往往设了又废,废了又设,由虚而实,由实而虚,或者虚实兼有。民国初一度撤销由省直接管县。但蒋介石为了“剿共”的需要,又在江西设立“行政督察专员”,又推广到全国,形成县以上的“专区”。1949年新中国成立以来沿袭了专区制,但无论是《宪法》规定,还是实际运行,专区只是省的派出机构,是虚体,不是一级政府,不能召开人代会。改革开放以来,逐渐推行“地改市”,目前全国的地区基本都已改成市,都成了县以上一级的实体政府。 

  在中国古代,县以下一般不设完整的、正规的政区,仅由县级政区指派或确认,主要的功能是征集赋役,维持治安,保证交通,而且相当一部分是由乡绅或宗族通过非行政手段实施的,所以行政成本很低,多数居民处于自治状态。直到近代,县以下的行政区才覆盖到全部辖境和全部人口。 

  强化县政 

  应该承认,作为中国历史重要组成部分的行政区划制度,与历史时期的人文和自然条件基本是适应的,所以才能延续二千多年。但改革开放以来,出现了一系列前所未有的变化——市场经济的发展,中央向地方放权分权,地方间的合作,信息技术的普及,交通条件的改善,对外开放等等。这些因素已经动摇或改变了一些政区存在的基础,例如在一个省的范围内基本都能做到当天往返,及时或同步的信息传输畅通无阻,介于省与县之间的这一级政区究竟还有没有存在的必要?新设一些管辖范围不大、事务不多的县级行政机构还有没有必要? 

  中国地方行政区划改革的重点,应该是充分发挥县级政区的作用,增强它的实际功能,弱化、虚化并最终取消市(地)一级,由省直接管县。对一些幅员太大、人口过多的省可以逐渐划小,海南省、重庆市的设置都是可借鉴的经验。而在一县以内,完全可以由县级政府直接管理,不必再设立基层政府。原来由基层政府承担的功能,相当一部分可以交给社区,由民众自治,有的可以由社会服务系统来承担,县级政府只要加以指导或督察。 

  无论是浙江的强县扩权,还是重庆即将试验的取消乡镇,都向行政区划的改革迈出了关键的一步,代表了发展的方向,我们乐观其成。(来源:《资治文摘》2007年第9期  作者:葛剑雄)