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德国社保改革有哪些方面值得学习
时间:2013-07-08              字体:

  二十一世纪初期,德国在全球化、老龄化和两德统一压力下,在福利制度举步维艰,经济低迷,失业高涨之时,政治家如施罗德等为改革不恋官栈,义无反顾,不惜提前退出政治舞台,仍力推改革。广大德国百姓尽管忍受福利上涨停滞的切身之痛,但仍理性面对改革压力,以壮士断腕的勇气支持福利制度和劳动力市场的改革,先行一步,赢得了全局。此次欧债危机中,德国经济社会在一片哀鸿的欧洲诸国中脱颖而出,正是对“机遇总是垂青有准备者”的最好诠释,也是对德国社会保障制度改革的最好褒奖。

  德国对社保制度的改革并非一帆风顺

  二战后,德国经历了经济高速增长的“经济奇迹”。上世纪六七十年代,经济高速增长,通货稳定,失业率很低,为社会保障体系的建立打下了坚实的经济基础,由此不断扩展的社会保障分支等形成了一张堪称包罗万象的社会保障网。各种社会保险和社会津贴名目繁多、开支巨大。

  随着石油危机爆发,经济增速下滑,失业上升,尤其是全球化、老龄化以及两德统一所带来的社会保障体制转制所带来的冲击等,使原来建立在经济高速发展,以现收现付制度为基础的社会福利模式遭遇前所未有的挑战。集中表现为刚性且不断持续上涨的社会福利待遇和过度的劳动力市场保护,造成了社会保障缴费率和税率的不断调高,从而推高了生产成本,阻遏了投资,使经济长期低迷,失业率不断攀升,一度近10%。总数达400多万人。

  为了应对由此带来的挑战和危机,从科尔政府执政后期开始,此后的施罗德、默克尔政府均进行了持续的社会保障制度的改革,其中尤以施罗德政府时期的改革举措力度最大,成效最为显著,为德国此后能从容地应对危机赢得了时间优势和战略主动。当然改革并非一帆风顺,德国社会也经历了激烈的争辩、反复的博弈、广泛的社会酝酿,最终还是达成了默契。

  德国社保制度改革的具体内容

  在养老保险制度改革方面,针对改革前法定养老保险入不敷出,养老保险缴费率不断上升的困境, 德国政府作出了将法定退休年龄逐步由65岁延后至67岁的决定,此举被视为是应对德国人口老龄化不断加剧的挑战,可减轻现收现付制度下的资金缺口和支付压力的最重要的改革举措;在养老金给付的计算上则引进人口因子,实际降低养老金的发放标准,通过变相降低每月发放金额以换取延长发放年份;鼓励和积极推进企业补充和私人养老金的建立,以减轻法定养老金的负担,从而控制缴费率的上涨。

  在医疗保障制度改革方面,针对法定医疗保险支出费用急速上升,缴费率不断攀高这一突出问题,施罗德和默克尔政府连续接力,推出了以加强法定和私人医保机构间、以及医疗服务机构间竞争为核心的改革举措,以期达到稳定缴费率、遏制费用飞涨的目的;此外,还通过实施扩大覆盖面以达到全民医疗保险,扩大团结互助性的目的。

  推进劳动力市场方面的改革,以增强劳动力市场的灵活性。具体举措有:一、改革联邦劳动局,去官僚化,更名为联邦就业服务局,其职能也从原先更多具有管理性质的行政管理机构转化为职业中介和服务机构;二、合并失业救助和社会救济,缩短失业金领取时间,同时对不积极寻找工作或接受改行培训后不积极就业的加以惩治,籍此降低失业者的道德风险,激励失业者努力寻找工作重新就业;三、在职业培训和介绍机构间引入竞争,政府凭各机构职业介绍和培训的成功率来支付劳务费用,以此提高职业培训和职业介绍机构的服务效率;四、激励多种形式的灵活就业。具体形式包括鼓励失业者自主创业,对临时性、工作量相对较小,收入总量较低的工作,通过放宽解雇保护制度,使企业雇主减轻了一旦雇佣很难解雇的后顾之忧,提高雇工的雇佣率,等等。

  德国经验对我国社保制度和收入分配制度改革提供了很大启示

  战后德国社会保障制度的完善和改革,尤其是本世纪初作为欧债危机中经济社会表现一枝独秀主因的未雨绸缪的改革,给我们的社保制度和收入分配制度改革提供了很大启示。

  其一,施罗德时期以《2010改革议程》为主线的经济社会改革的重要举措之一就是实施以减税为主导的税改政策,将个人所得税最高从48.5%下调到42%,最低从19.9%降到15%。同时下调企业税从25%下调至19%,以激发需求、促进税收公平。当时德国经济也是面对消费不足,经济增长乏力,且失业居高不下。目前我国出现了收入差距过大,城乡、地区和阶层收入分配不合理,影响了我们内需的激发和经济的可持续发展和社会稳定。德国经验给我们的启示是:在投资效率下降、出口回落的情况下,可以通过降低总体税收水平来刺激内需,适度降低高收入者的税收水平,辅之以正确的政策引导,鼓励其进行实业投资、提供就业机会;同时,尤其重要的是要为社会广大的工薪、中产阶层减轻税收负担,以促进蕴藏的巨大消费潜力,塑造稳定的中坚阶层,实现税收公平;同时,通过给于低收入阶层补贴和转移支付,保障民生,安定社会,提高社会公正度。

  其二,德国和欧洲其他国家的社保制度一般都是在战后“经济奇迹”时期建立的,当时的经济状况好,社保收入多、支出少,人口老龄化情况不严重,所以在制度完善和重构中存在着待遇过度承诺、社保体系过于庞大、机制设计上助长道德风险的逆向选择等较多的弱点,最后在老龄化和全球化压力下不得不拿出壮士断腕的勇气,艰难而痛苦地收缩福利待遇。中国目前正处在完善和重构社会保障制度的阶段,一方面,当下的社会保障制度还很不完善,不但城乡差别很大,没有达到全覆盖,就是城镇社保制度本身还存在碎片化等问题,无疑,政府继续加大投入,提高社会公平性是首要任务。另一方面,我们在经历了三十多年的高速发展后,经济实力、财力均处在相对较好时期,在当下社保体制的重构和完善的时候,易出现因财力殷实的虚幻错觉而过度承诺。因此我们在重视民生的前提下,要从现实出发,常念“由奢入俭难”,避免过度承诺,尤其是要注意建立鼓励自我约束、负责的好机制。就社保制度而言,按人保部的口径,中国社保缴费率平均已达40%,在173国家和地区中名列13位,如果继续推高缴费率,对以廉价劳动力支撑的制造业为主、出口导向的中国社会来说,意味着成本比较优势的丧失,会直接影响再生产和经济增长以及就业,使过高的福利承诺变成无源之水,最终无法维持而导致大众福利的被迫下调;需注意针对不同地区、阶层和人群进行待遇结构等的调整,以实现社保的均等化;同时,要通过税收减免、财政补贴等大力发展第二支柱——企业补充和第三支柱——个人自我保障,以减轻作为第一支柱的社会保险的压力,使其能在全球化压力下有自我灵活调整和适应经济变动的能力,而又不降低民众的社会保障水准。

  其三,面对医疗费用猛增同时又不能降低医保服务的可及性的两难,德国医保改革的思路和举措是让社会医保的投保人在众多医保机构中自由选择医保机构,个人医保缴费跟着选择走,迫使不同的医保机构只有通过较低的医保缴费率和较好的医疗服务承诺来吸引投保人,驱使医保机构和提供相关医疗服务的医院和医师协会互相议价,把压力传递给医院和医疗服务机构,激励其以较低的收费和较好的服务承诺来赢得医保机构的合同,一举两得。即以医保机构和医疗服务机构的相互竞争来提高效率,控制医疗费用上涨,同时不降低医疗服务水准。对我国来说则是如何加大医保和医疗服务机构(尤其是国营医院)的有序竞争,以提高服务水准、控制费用上涨。

  (作者丁 纯 为复旦大学欧洲问题研究中心主任,欧盟让·莫内讲席教授,中国欧盟研究会副会长兼秘书长)