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严翅君:理念变革是社会管理创新的前提
时间:2012-10-16              字体:

  任何制度形成时没有不是带着价值色彩的。这个带有价值色彩的东西在维系着制度的运行,不管人们是否认识到这一点。因此,社会管理创新必须以正确的社会管理理念作为内在基础。转变传统社会管理理念,确立新的现代社会管理理念是当务之急。 

  1.从“一元主体”走向“多元主体” 

  社会管理的“一元主体”理念定格于改革开放之前30年。在这一时期,我国建立了“国家——单位——个人”的社会管理格局。执政党和政府成为社会管理的唯一主体。社会管理的“一元主体”理念得到固化。今天,“一元主体”的社会管理理念仍然在拑制人的思想。首先是错误地将社会管理“政府负责”等同于“政府统揽”;同时,“凡事政府说了算”,导致社会管理依赖政府,政府陷入了社会事务矛盾漩涡;另外,总是担心社会组织和公民参与社会管理会“搅局”,因此,不给政策,不腾空间,不加引导,导致社会组织和公民参与社会管理消极、被动,甚至无序,影响了社会管理的效率。 

  “多元主体”的理念主张,社会是多元的,社会管理主体必须多元;政府必须“再造”,应该是主导者、决策者、“作曲家”,善于与多元主体协同;多元主体应该通过适当的组织形式,参与社会管理,形成多元社会中与政府协同的社会自治的管理格局。中央强调“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,强烈释放的正是这种社会管理“多元主体”的理念。只有牢固树立这一理念,才能最终从国家这个唯一主体的单独管理,走向政治组织、政权组织、经济组织、社会组织、社区组织和公民个人等多元主体的合作管理。 

  2.从“社会运作行政化”走向“社会运作社会化” 

  在计划经济时代,我国社会管理的基本体制是政府以单位为基础对社会实行总体控制,社会运行成为政府运行的组成部分。这是一种“社会运行行政化”的管理体制。“社会运作行政化”理念主张,单位是一张覆盖全社会的网,“纵到底、横到边”,人都生活在单位中,都是“单位人”;单位制是社会管理的基础,民众的生产、生活全由单位包了,所有的人也为单位所严格管理;社会管理的方式是行政化的:通过单位网络进行行政动员、行政推动、行政组织,以解决社会问题;社会管理的资源主要来自于高度集权下的政府财政。随着改革的深入,社会组织体系发生深刻变化,单位体制弱化,社区应运而生,但不少人仍然习惯于以“社会运作行政化”手段进行社会管理,无法跟上新形势的需要。 

  “社会运作社会化”理念主张,基层社区是社会管理的基础。人们在各类组织中工作,社会生活安排主要在社区,都是“社会人”;社会管理的方式,除了重大社会管理事务需要政府的权力和权威解决,通行着行政工作方式,一般的社会管理事务通过社会工作的方式完成,如社区工作方式、社团工作方式、个案工作方式;社会管理的资源,有公共财政资源,但也充分利用社会资源,如各种机构与非营利组织的社会管理投入,以及公民的社会捐赠。当前,国家在改革经济管理体制时努力把组织社会生活的职能转移给社会,但同时,社会却因为传统社会管理体制的延续而不能有效地自我发展和组织起来,难以承接这种职能转移。要解决好这一矛盾,就必须由“社会运作行政化”理念转向“社会运作社会化”理念。 

  3.从“政府统治”走向“协同治理” 

  从1949年至1978年,中国实行的是完全由政府为本位意义的社会管理,国家对社会各方面的全面干预,实行着“全能政府”行为,强化了社会管理的“政府统治”理念。这一理念主张:政府在社会管理中是唯一的权力中心,单独享有社会公共权力,掌控社会公共事务;民众在社会管理体系中受惠于国家,他们依赖政府来获取生存与发展的资源与条件;政府可以抑制自身欲望和利益,谋求社会公共利益,达到对社会的有效管理。当前,“政府统治”理念仍有市场,比如,对政府过大的管理权限不愿有丝毫放弃,有一种挥之不去的“为民作主”而不是“让民作主”的思想,等等。从而,降低了社会管理的效率。 

  “协同治理”理念主张:政府并不是唯一的社会管理权力中心,各种公共和私人机构在社会管理某一特定领域都可能成为权力中心;国家应把独自承担的一部分责任转移给公民社会,让后者承担越来越多的原来由国家承担的事务;社会管理参与者形成一个自主网络,在特定的领域中与政府合作,分担政府的社会管理责任;政府有责任使用新方法和技术,更好地对公共事务进行引导。随着社会管理主体的多元化以及人们权利意识和利益意识的日益觉醒,从“政府统治”理念走向“共同治理”理念,以实现开放决策、透明决策、协商决策、参与式决策,问责与回应换取公民的自愿服从与主动合作,已经成为有效社会管理的必然选择。 

  4.从“强化管制”走向“优质服务” 

  “适度管制”是国家治理的必要手段。但是,由于计划经济和高度集权时代的强控制,我国形成了“强化管制”的社会管理模式,由此也形成了相应的理念。“强化管制”的理念认为:作为经济社会主体的人是政府管制对象,而不是服务对象;为了强化管制,必须设很多机构。这种理念支配下的社会管理,管理成本越来越高,无法有效问责普遍存在,引发行政垄断并导致权力寻租。在当前的社会管理中,“强化管制”理念仍然挥之不去。 

  靠以强制、限制和控制为特征的政府管制来组织生产生活和维护社会秩序,牺牲了个体自由、组织的积极性和社会的创造活力。社会管理说到底是对人的管理和服务,社会管理要落实到人身上,必须树立“服务优先”的理念。这一理念主张“以人为本”,坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众,把群众满意不满意作为社会管理的出发点和落脚点;把参与权放给群众,把知情权还给群众,把决策权交给群众,把监督权赋予群众,体现群众的主人翁地位;更加自觉地关注民生、增进民利、维护民权、保障民安,回应人民群众对社会安定、公平正义的新期待,让人民尽可能多地分享发展的资源和成果。 

  5.从“人治”走向“法治” 

  “人治”是试图通过所谓的“道德权威”的德治来约束人们的行为、产生社会秩序的治理方法。这就必须以权利的不平等和权力的不制衡为前提。 “人治”理念存在一个理论假设,即国家治理者都是有很高的道德水准,历史上的“清官”,就是“道德权威”。这种理念体现的是法自权出、权大于法、人高于法以及责任失衡。“人治”理念有深厚的文化土壤,在今天的社会管理中也时不时抬头。比如,在社会管理中,不重法重“人言”,凡事领导拍板、领导签字才算数;常常混淆道德与法律的区别,“以礼断狱”、“重德轻刑”等等。依靠领导讲话批示来进行社会管理,会因为领导人变换甚至想法改变而政策多变、政出多门,也可能因为缺乏约束的公共权力自我膨胀和滥用而侵犯公民的自由和权利,威胁社会的自治。因此,有效的社会管理,必须从“人治”理念转向“法治”理念。 

  “法治”理念不信“清官”信法律。首先强调有法可依,主张为社会管理立法,努力让社会管理回归理性,运行在法治轨道上。立法中尊重法理,即尊重法的规律。其次强调有法必依,严格杜绝社会管理领域的“潜规则”对法律的替代,造成有法不依局面,防止重回“人治”轨道。同时强调执法必严。对社会管理的每一件事、每一个环节、每一个组织、每一个人,都有严格的法律监督。比如,对政府社会管理、社会组织参与社会管理、社区自治,都应有法律监督。这些,我们现在做得不够,因此,必须坚定“法治”理念。