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农村基层治理要协调好乡政村治关系
时间:2012-07-13              字体:

  我国农村实行家庭联产承包责任制之后,农民获得了土地的经营自主权,土地经营从集中到分散,使建立在土地集中经营基础之上的人民公社制度趋于瓦解,“乡政村治”继而成为我国农村的基本政治格局。作为我国农村最基本的治理架构,厘清乡政与村治之间的关系对完善乡村治理机制无疑具有十分重要的作用。

  乡政与村治的概念及其区别

  所谓“乡政村治”,包含“乡政”和“村治”两个层面的内容,“乡政”即国家在乡镇设置最低一级政府,代表国家对乡村进行管理;“村治”即村民自治,在农村成立自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。乡政体现的是国家权力,而村治则是社会权力的化身,乡政是主导力量,村治是基础。乡政和村治在权力的来源和性质、权力的结构、权力的运作方式、权力的职能目的等方面表现出诸多不同。

  从权力的来源和性质来看,乡政和村治分享相同的权力来源,却表现出不同的权力性质。我国宪法规定,国家一切权力属于人民,决定了乡政所代表的国家权力和村治所代表的自治权力都来源于人民。虽然来源相同,但二者性质迥异,乡政是国家权力在基层的代表和延伸,而村治则代表社会权力的勃兴,乡政与村治之间的关系就是国家权力和社会权力在基层的关系,这也是乡政村治格局与全能化人民公社体制的重要区别。

  从权力的结构来看,乡政作为最低一级政府,其权力机构是乡镇人民代表大会,权力的执行机构是乡镇政府,乡镇党委则对乡镇人大和乡镇政府实行一元化领导。村治是基层农民群众的自治,其权力决策机构是村民会议或村民代表会议,权力的执行机构是村民委员会,村党支部是基层的领导核心,凸显党的一元化领导。

  从权力的运作方式来看,乡政体现的是国家权力,代表国家依法对基层施行管理和治理,作为最低一级政府,乡政要贯彻落实国家对基层的方针政策,其权力运作方式强调自上而下的行政命令。而村治则要求实现村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,村委会主任、副主任及其成员等都应由村民选举产生,村内公共事务应由村民共同商议决定,村规民约应由村民参与制定。村民自治权力的运作,处处决定于权力对象的意志。

  从权力的职能目的来看,乡政身处国家行政序列的末梢,国家对基层的方针政策,通过层层分解传导,最终落实在乡政身上,乡政权力的职能目的更多的是为完成国家下达的任务指标,其责任向度更多体现为对上负责。村治并非隶属国家的行政序列,实行村民自治的目的,是为了实现村民自我管理、自我服务、自我教育,通过直接民主的方式,实现村民当家作主,其责任向度更多体现为对下负责。

  乡政与村治的关系及其困境

  乡政和村治虽然在权力来源和性质、权力结构、权力运作方式、权力职能目的等方面表现出不同的品格,但在实际的基层政治生态中,这二者却紧密联系在一起。笔者通过调查发现,乡政府可以在业务上指导村委会展开工作,不能通过行政手段强制干涉村委会的运转,而在实际的基层政治生活中,乡政不仅有各种动机介入村治,而且掌握着介入村治的必要社会资源。

  首先,乡政介入村治的法理依据。按照《村委会组织法》的规定,尽管乡政与村治的关系被厘定为指导与被指导,但乡镇也有保证村委会组织法在农村实施的责任和义务。虽然从法理上讲,这种介入不等同于干涉村民自治事务,但是,这也在一定程度上为乡政介入村治提供了依据。另外,村委会组织法还规定,村民委员会有协助乡镇开展工作的义务,这也为乡镇下派工作任务提出了依据。

  其次,乡政介入村治的政治动因。由于工作力量的有限与乡镇管辖面积广大、人口众多、工作任务繁重之间存在着较大的矛盾,乡政如果要完成上级政府分派的任务以及实现对农村的有效管理,就必须依靠村党支部和村委会的协助,“没有村组织的支持”,他们“很难在农村开展工作”。这说明了乡镇对村有很强的政治依赖性,也催生了乡镇干预村务的政治动机。

  再次,乡政介入村治的经济动因。如果村公益事业的经费筹集不充足,镇政府就要在转移支付上有所倾斜,这是镇政府所不愿意看到的,其中的经济动机可见一斑。集体经济的立项以及收益的使用,镇政府当然更愿意插手其中,以获得对村集体经济的索取和控制。乡镇对村里经济的索取和控制,还通过把一些经济负担转嫁到村里来实现,这也反映出乡镇对村庄经济存在一定程度的依赖。

  乡政介入村治既有正面的作用,也有消极的影响。一方面,乡政的力量,在村民自治的形成过程中发挥着不可替代的重要作用;而且,在村民自治的运转过程中,国家的推动同样不可或缺。众所周知,村民自治虽然萌芽于农民的创造,但如果没有国家自上而下的推动,村民自治很难作为一项制度在全国农村普遍建立起来。没有乡镇政府的组织、引导,村民的政治参与也可能走向无序。正如一些地方反映,“村民在实践中学会了参与,民主是要培训,是需要练习的,没有谁天生就会民主的。”“一些地方选举中一片混乱,打打闹闹,就是不懂民主、不会民主造成的,这就不叫民主了。政府既然要推动村民自治,就要教村民去学会民主。”村干部不知道如何组织决策,村民不知道如何开会、表达意见,乡镇干部的作用是“教育村民代表认真参与,教他们如何开会、如何表达,告诉他们怎样做一个代表”。这充分说明了,村治对乡政也有高度的依赖性,村治毕竟依托于群众自治,在国家权力缺位的情况下,村治工作有时的确难以展开。所以说,无论是村民政治参与制度框架的建立,还是随后村民理性的参与,都离不开政府的强力介入。

  另一方面,乡镇政府运用行政权力自上而下介入村民政治参与的同时,也对村民参与造成了消极的影响。乡政对村治的不当介入会影响村民自治功能的发挥,进而影响了村民政治参与的效能感。另外,笔者通过调查发现,目前村委会90%以上的工作都是为了完成乡政府交办的工作任务,这可能加剧村委会的行政化倾向;同时,行政性任务多具有自上而下强制的特点,村委会在执行这些任务时,更多的是采取命令、压力、强制等方式,而排斥村民的政治参与。

  处理好乡政村治关系推进农村基层治理

  乡政村治的架构决定了不可能把乡政与村治完全割裂开,必须正确理解两者的关系。

  一是要厘清乡政与村治的职能定位和职责划分,进一步转变乡镇职能与作风,推进乡镇管理服务下沉到基层制度,转移村委会承接的行政事务,建立政府转移职能和购买服务制度,推动基本公共服务逐步向农村基层全覆盖,促进基本公共服务均等化。

  二是要进一步培育和发展社会组织,大力发展公益性、服务性、互助性的农村社会组织,提高农民的组织化程度,发挥各类社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,提高农民政治参与的积极性,激发基层群众自治活力,增强社会自治功能。

  三是要完善村庄治理结构,深化农村社区管理和服务体制改革创新,充分发挥政府、市场、社会等多元主体共同参与农村治理的作用,强化农村管理服务平台建设,构筑基层群众性自治组织为主体、社会各方面广泛参与的新型农村管理服务体系。

  四是要加强制度供给力度,制定和完善保障农民群众在基层行使民主权益的法律法规,完善乡镇权力运作的制度规范,保证基层群众自治和乡镇行政管理在法治轨道上健康有序发展。(作者:郝海波)