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胡颖廉:社会管理谁来管
时间:2012-06-18              字体:

  管理学大师、诺贝尔经济学奖得主西蒙曾说过:世界上没有最优的管理,只有令人满意的管理。一个完整的管理链条包括决策、执行、监督等环节,这些环节能否取得令人满意的绩效,关键在于有没有合适的管理主体。我国社会管理的格局是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与,这一表述点出了管理主体的类型,但没有明确具体的职责划分。那么,社会管理究竟由谁来管呢?

  近代以来,理论界对管理主体的认识经历了三阶段变迁。第一阶段是二战后,受凯恩斯主义和福利国家思潮的影响,公共行政理论占据了主流,政府对社会政策等一系列事务大包大揽。第二阶段是上世纪80年代后,以借鉴企业管理经验为特征的新公共管理理论大行其道。美国学者盖布勒和奥斯本在《重塑政府》一书中提出,政府的职能是掌舵,而不是划桨,即许多政府职责可以通过合同外包出去。第三阶段是21世纪初,新公共服务理论兴起,该理论的代表作——登哈特的《新公共服务》一书提出,政府的职责是服务,而不是掌舵,政府要尽量满足公民个性化的需求,而不是替民做主。诚然,我们不能用西方学理简单套用中国实际,但其对社会管理格局的理解具有启发意义。

  党委领导,主责是“掌舵”。党委要“抓大”,做好社会管理的价值理念、战略规划以及制度建设等顶层设计,而不应当被具体的事务所困。过去,党委在社会方面的领导主要表现为政法委领导。尽管这种做法有一定优势,但政法委管控社会秩序的功能定位与社会管理的内涵外延并不一致,突出表现为民政、社保、信访等与民众切身利益相关的政府部门无法纳入政法委系统。近年来,各地积极创新体制,探索出多种组织形式。例如中央将社会治安综合治理委员会更名为社会管理综合治理委员会,北京、南京等地成立社会工作委员会,以海南为代表的群众工作部模式也受到广泛关注。各地政法委通过联席会议等形式,承担起协调社区建设、发展社会组织、培养社会工作者等职责。

  必须承认,党委有强大的政治、组织优势,具有其他主体无法比拟的社会动员能力和统筹协调功能。在当前许多工作由地方政府负总责的制度安排下,各级党委要把领导社会管理工作放在更加突出的位置,像经常分析经济形势那样,经常分析社会形势,科学制定社会管理政策措施,支持政府履行社会管理职能,引导社会各方面积极参与社会管理和服务,提高引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力。尤其是要提出符合本地实际的社会管理时间表和任务书,每个发展阶段都要有侧重点,如劳动力输出地区做好农村留守人口的管理和服务,发达地区侧重公民的自我管理和服务,经济正在起飞的地区关注征地拆迁、企业改制等群众利益矛盾突出的领域。

  政府负责,主导做“服务”。政府要“做细”,按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求,健全政府职责体系,强化社会管理职能,努力建设服务型政府,提供更多更好的公共服务,满足公民多元化的需求。特别要通过法律法规和“三定方案”科学界定各级政府、各职能部门在社会管理和公共服务中的职责任务,确保形成运转协调的社会管理和公共服务合力。现代管理学理论认为,目标一致、激励相容和信息对称是影响管理绩效的主要因素,其分别回答了“想不想管”、“能不能管”、“会不会管”的问题。市场机制是人类社会已知的配置资源的最佳方式,通常比政府直接干预更为有效。政府负责供给而不是生产公共服务,许多外部性不强的服务种类,完全可以交由市场解决,政府着重做好监督管理。考虑到当前各级地方政府将主要精力投入到经济建设中,不妨在公益性社会事业与经营性社会产业相结合的领域寻找突破口。例如上海、广州等地通过市、区两级财政出资采购服务的方式,将社区文化、家政服务、心理疏导等外包给有资质的社会组织,既可以提高工作效率,又达到了培育发展社会组织的目的。

  社会协同,主动来“划桨”。社会要“共治”,重点是发挥好工青妇等群众组织、基层群众性自治组织、社会组织、企事业单位的协同作用,形成党委政府与社会力量互联、互补、互动的社会管理和公共服务网络。理论界和实务界普遍认为,社会建设要建设社会,但社会管理不能异化为管理社会,否则就会走上“管、卡、压”的老路。哈佛大学帕特南教授通过对南北意大利经济社会水平的对比分析,认为社会网络和社会资本发达程度是影响地区发展绩效的主要原因,因为紧密的社会关系有助于人们形成良好的社会心态,进而促进人与人互信,降低交易成本。与政府相比,社会组织和企事业单位恰恰具有社会网络和社会资本的优势,其可以将触角延伸到老百姓日常生活中,了解公民原子化的个体诉求,掌握离散分布的个人信息。

  居委会等基层群众性自治组织集自治功能、服务功能于一体,同时协助基层政府从事一些与群众利益相关的行政工作,这是我国的特色。今后,要着力强化其社会管理和公共服务职责,并充分发挥“平安协会”、“老娘舅调解会”等新型社会组织的积极作用,由社会自己来决定“划桨”的力度、频率乃至协同度。

  公众参与,主要是“自治”。公众要“律己”,就是动员组织群众依法理性有序参与社会管理和公共服务,实现自我管理、自我服务、自我发展。社会管理是对全社会的管理,也是全社会共同参与的管理。社会管理说到底是对人的管理和服务,因此一定要调动每个公民的积极性。社会管理的目标包括秩序和活力两方面,一个良性运行的社会,通常具有自我调解和修复功能。我国历来有人民群众广泛参与社会管理的传统。我们在实践中创造的群防群治模式、人民调解模式等都是群众参与社会管理的好经验。例如“非典”时期,疫情之所以没有向广大农村蔓延,一个重要原因是千千万万农民自发把守在村头巷尾,阻止任何可能的病毒携带者进入。我们要认真总结在党委和政府的领导下群众参与社会管理的成功经验,努力形成社会管理人人参与、和谐社会人人共享的良好局面。

  “一枝独秀不是春”,须“一花引得万花开”。社会管理不可能由一个主体管好,必须是多元的,更是渐次递进的。我们在选择社会管理主体时,一定要坚持社会自治和市场优先原则,党委掌好舵,政府提供好服务。能够由市场机制调解的,就一定不引入政府直接干预,公众则作为自我管理和服务的首选主体。唯有如此,才能发挥每个主体的比较优势,达到满意的管理绩效。