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社会管理管什么——剩余法则
时间:2012-06-14              字体:

  管理是协调人与人、人与物、物与物之间的矛盾,通过协调来创造和谐而有效率的组织运行体系和内外环境的活动。作为管理的一种,社会管理首先要遵循管理的基本原则;作为一项新兴的事务,社会管理又有其独特性。一般而言,管理包括理念、主体、手段、客体等基本要素,与工商管理、行政管理相比,社会管理的基本要素尚未固化,其学科也显得比较幼稚,缺乏基本的法则。在过去和当前相当长一段时期里,一些地方出现社会管理“标签化”趋势,将原来开展的各项工作装入社会管理的大筐,“新瓶装旧酒”,实则并未创新。也有一些地方出现社会管理“经营化”倾向,片面地认为市场机制是解决一切社会问题的法宝,我们所经历的医疗市场化改革便是例证。还有地方存在社会管理“行政化”苗头,政府以加强社会管理为名对各项事务大包大揽,将一些本属于社会自身的事务纳入行政管理的范畴,阻碍了社会自我调解和发展的活力。出现这些问题的原因有多方面,但说到底是对“社会管理管什么”的基本问题认识不到位,从而模糊了各类管理的边界并混淆了政府的各项职能。科学发展的前提之一是学科发展,因此我们有必要在学科层面厘清社会管理的范畴。

  工商管理、行政管理与社会管理的区分

  总体而言,社会管理是不同于政府公权力逻辑和商品经济机制的一类全新领域,它在核心价值、具体领域、行为主体、管理对象和工具等方面具有独特性。

  工商管理(businessmanagement)研究的是营利性组织经营活动规律以及企业管理的理论、方法与技术。它以提高经济效率为目标,综合运用现代经济学、组织行为科学、金融会计等理论,系统探讨企业在资源禀赋约束下如何实现利润最大化。企业以实现效率最大化为目标,企业之间通过平等的契约关系在市场相互竞争与合作,经济激励是工商管理领域发挥基础性作用的机制。

  行政管理(publicadministration)通常根据国家的实践发展和现实需要,关注具有战略性和针对性的宏观管理与政策理论层面,从而切实帮助政府处理与解决复杂的公共管理和公共政策问题。行政管理的核心价值是实现形式公平,其通过纵向的科层关系行使公权力,各类政府机构在决策、执行和监督过程中相互协调合作,以法律、行政强制手段为主,教化和激励手段为辅。

  社会管理(socialgovernance)与上述两类管理不同,是党委和政府以及其他社会主体运用法律、法规、政策、道德、价值观等社会规范体系,直接或间接地对社会领域各方面、各环节进行服务、协调、组织、监控的过程和活动。在社会学理论看来,现代人类社会系统内部存在国家、市场和社会三个领域,它们具有不同的运作机理。其中,政治权利对社会领域的干预称为社会事务管理,对市场领域的干预称为经济事务管理。社会组织和成员介入国家和市场领域分别称为政治参与和公民自治。市场经济对国家和政府的影响可称为政策游说,对社会领域的干预则称为市场扩张。可见,社会管理的目标是实现社会秩序和活力,是介于国家与市场中间的地带,行为主体除政府之外,还包括各类社会组织、民众和企业,管理者与管理对象呈现高度统一,是一种网络状的多元治理。

  如何判别社会管理的范畴

  从三类管理所对应的英文词汇可以看出,工商管理侧重平等的协商,行政管理侧重垂直的管控,社会管理侧重多方的治理。从某种意义上说,社会管理是国家干预和市场调解的剩余,即当人们不能完全用政府公权力或者商品经济机制协调事务时,就应当纳入社会管理的范畴。在社会管理的实践中,我们必须把握好这一法则,具体而言有如下要点。

  一是关怀的现实性。管理学本身以实践为导向,它在长期发展中形成了经济学、政治学、组织行为学和社会学四大理论支柱,在此基础上分析并解决实际问题。社会管理学作为管理学的一个分支,理应关注实际生产生活中的命题,开展应用型研究至少是基础应用型研究,兼顾一部分纯粹的基础理论研究。与此特征相适应,社会管理也区别于纯粹的政治问题或者社会理论,例如,社会分层理论属于社会学的传统领域,而建立在这一理论基础上的社会稳定等话题则更接近社会管理的范畴;同样,社会变迁的背景和动因是政治经济学和发展社会学学者经常讨论的话题,更具现实意义的社会转型理论则应被归入社会管理。

  二是价值的自主性。社会管理区别于政府传统行政管理和工商管理的本质是以社会自主为特征,而不是追求经济效益最大化或形式公平的状态。这里所讲的自主不能简单理解为公民社会自治,也不局限于单方面的政策目标,而是涉及多元价值,主要包括活力与秩序两方面,其最终目的是高效、可持续地向全体公民提供基本公共服务,让人民过上更加体面和有尊严的生活,进而保障人的生存权和发展权,为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件。因此,我们不能将那些旨在提升市场配置资源效率或企业内部运作效率的研究纳入社会管理范畴,这些更接近工商管理;也不能混淆政府组织和政策过程等公共管理研究命题,尤其是要划清社会政策与一般公共政策的界线。

  三是内容的多元性。社会管理的实现方式可以是政府引导和强制,也可能通过经济手段进行激励,还表现为公民社会自律。事实上,社会管理区别于其他种类管理的重要特征是行为主体、对象和政策工具的多样性。在行为主体方面,现代社会管理越来越多地借鉴新公共治理的经验,强调政府“掌舵”和市场“划桨”,并积极提倡公民参与,这与二战后福利国家主张政府包办社会管理的思路不同,也区别于新公共管理用企业家精神替代官僚制的举动。相应地,社会管理的对象并不是横向的契约关系或纵向的科层结构,而是介于市场和权力之间的中间地带。在政策工具的选择上,社会管理主张多元治理,灵活运用教化、强制和激励等手段,类似于现代政策网络。于是,我们可以将社会政策与纯粹的宏观经济政策(如财政货币政策、产业政策)相区分,因为后者仅仅涉及政府与厂商;也不会将社会管理工具与一般的公共政策工具(如行政命令、行政指导)混淆,因为其主体和对象都是单一的。

  四是领域的社会性。区分社会管理与其他管理是划分学科边界和指导实际分类最为重要且直接的依据,尽管这种区分较为模糊因而在实践中很难操作,但还是可以找到一些规律。我们用“主体—手段—行为—影响”框架来抽象出社会管理的领域。首先,专门针对社会组织内外管理的工作都可以纳入社会管理的范畴,除此之外的是有关企业和公权力部门的主题。其次,社会管理通常会关注独特的政策工具和手段,例如多元治理和政策网络,这是与社会管理的多元主体特征须臾不可分的。再次,部门社会政策是社会管理真正作用于不特定多数人的平台,也就是社会管理主体具体的行为方式。最后,社会管理的终极目的是对社会公益和人民福祉产生实质影响。当某项工作同时满足或基本符合以上情形时,我们就认为它属于社会管理范畴。(作者:胡颖廉 )