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公益组织募捐与受捐资格规定的历史考察
时间:2012-06-14              字体:

  在新中国成立后的相当长一段时间内,并不存在公益组织受赠与实施募捐这种现象,原因主要有三:一是公益组织本身没有充分发育的机会与空间;二是大部分社会资源集中在政府、单位这些政治空间内,公民个人所掌握的款物有限;三是整个社会对公益事业有认识上的偏误,认为是资产阶级的“伪善”。基于这些原因,自然也就没有公益组织受赠、募捐的制度安排。但随着改革开放的推行,特别是实行社会主义市场经济体制以来,社会也逐渐发育并形成一定的空间和态势,企业和公民个人对财物也有充分的支配权。与此相应,对公益组织受赠、募捐制度安排的需求也就从20世纪90年代初应运而生。

  为了做好1991年江淮流域水灾捐赠款物的有效接收与使用,民政部专门印发了《关于救灾物资接收、分发、使用、管理的规定》和《国内救灾捐赠工作通告》等文件,规定民政部专门设立国内救灾捐赠接收办公室,并委托各级民政部门代办国内救灾捐赠接收事务,牢牢掌控着社会资源的接收、募集和使用的“权柄”。1998年长江洪涝灾害后面对全国人民的捐赠热潮,国务院办公厅专门发出了《关于加强救灾捐赠管理工作的通知》,指出:“救灾捐赠工作由民政部门统一组织,各系统、各部门只能在本系统、本单位内组织救灾捐赠活动。除中国红十字会外,未经民政部门同意,任何个人、任何单位不得在社会上开展任何形式的救灾募捐活动。”可以说,在20世纪90年代的绝大部分时期,政府对公益组织受赠和募捐管得还是相当严格的:民政部门既是受赠机构也是募捐主体,根本没有公益组织受赠和募捐的资格和空间。但形势也在悄然发生积极变化,标志性事件就是1999年6月28日《中华人民共和国公益事业捐赠法》的颁布。

  《中华人民共和国公益事业捐赠法》是改革开放以来第一部也是目前唯一一部规范公益组织接受捐赠的法律。根据该法第10、11条,受赠主体有三个:公益性社会团体、公益性非营利的事业单位和县级以上人民政府及其部门。但对这些受赠主体的优先顺序却基于一定的价值考量:不管在平常还是救灾阶段,公益性社会团体和公益性非营利的事业单位都是受赠的主体;而政府作为受赠主体却要基于特定的条件和情势,即在发生自然灾害时或者境外捐赠人要求县级以上人民政府及其部门作为受赠人时。时隔不到一年,民政部于2000年5月12日发布《救灾捐赠管理暂行办法》,其中第3条规定受赠主体有两个:县级以上人民政府民政部门和经县级以上人民政府民政部门认定的具有救灾宗旨的公益性社会团体。仔细比较与《中华人民共和国公益事业捐赠法》关于受赠主体问题上的规定,可以看出:

  第一,在受赠主体的优先顺序上发生了颠倒。《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定的受赠主体顺序是:公益性社会团体、公益性非营利的事业单位、县级以上人民政府及其部门;而《救灾捐赠管理暂行办法》规定的受赠主体顺序是:县级以上人民政府民政部门、经县级以上人民政府民政部门认定的具有救灾宗旨的公益性社会团体。表面上是顺序上的颠倒,实质上反映了理念与价值的转变,背后是民政部门部门利益的驱使。

  第二,《救灾捐赠管理暂行办法》对受赠主体的公益组织的要求更为苛刻:既要有救灾宗旨,又要经县级以上人民政府民政部门认定,两者缺一不可。像许多地方红十字会、慈善会实质上是政府民政部门的一个处室或科室,是“两个牌子、一套人马”。而“经县级以上人民政府民政部门认定”为民政部门的自由裁量权提供了依据,由此造成的结果是剥夺了许多公益组织作为受赠主体的资格。而《中华人民共和国公益事业捐赠法》并无此规定。

  第三,与《中华人民共和国公益事业捐赠法》相比,该暂行办法并未把公益性非营利的事业单位纳入受赠主体之列。

  第四,对于何为“具有救灾宗旨”并未具体明确规定,这给实际操作中的自由裁量预留了空间。

  此外,该暂行办法还存在内在矛盾之处,如第 17条规定:“经认定具有救灾宗旨的公益性社会团体可以接受境外救灾捐赠,但应当报民政部门备案”。既然“救灾宗旨”已经民政部门认定,缘何受赠还要再到民政部门备案?由此也可以看出,政府对公益组织接受捐赠还是不放心。《救灾捐赠管理暂行办法》是民政部的一个部门规章,法律效力要低于《中华人民共和国公益事业捐赠法》,但对一些具体问题的规定与法律存在矛盾,实践证明这个暂行办法必然要予以修正:《救灾捐赠管理办法》经2007年10月26日第二次部务会议原则通过,2008年4月28日公布并开始施行,《救灾捐赠管理暂行办法》同时废止。

  《救灾捐赠管理办法》是指导我国当前救灾捐赠的重要指针,与之前的《救灾捐赠管理暂行办法》相比有重要改进。

  其一,该办法与《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《救灾捐赠管理暂行办法》相比的显著表征在于:规定在县级以上人民政府民政部门认定的具有救灾宗旨的公益性民间组织是募捐主体。募捐主体与受赠主体的核心差异在于:募捐主体可以主动地接受捐赠款物,而受赠主体是被动地接收捐赠款物。其内在联系在于:募捐主体必定是受赠主体,而受赠主体未必是募捐主体。该法第10条规定:具有救灾宗旨的公募基金会,可以依法开展救灾募捐活动,但在发生自然灾害时所募集的资金不得用于增加原始基金。但对“在县级以上人民政府民政部门登记的具有救灾宗旨的公募基金会”这句话本身的理解存在分歧。首先,何为具有“救灾宗旨”,判断的标准是什么?这在该办法中并没有具体指明,从而为在实践中的认定偏差提供了可能。其次,公募基金会是基金会的一种类型,按照《基金会管理条例》的规定,公募基金会是面向公众募捐的基金会,根据募捐的地域范围分为全国性公募基金会和地方性公募基金会。公募基金会本身就具有募捐资格,该办法无须赘述。问题是,红十字会和中华慈善总会等具有救灾宗旨的社会团体并不是公募基金会,那它们是否就不具有募捐资格呢?事实上,在救灾募捐中,红十字会和慈善会等却是参与募捐最活跃的公益组织。

  其二,允许救灾款物让公益组织使用,公益组织对所募集款物有使用处分权等,这是一大进步。该法第11条规定:县级以上人民政府民政部门接受救灾捐赠款物,根据工作需要可以指定社会捐助接收机构、具有救灾宗旨的公益性民间组织组织实施。第23条规定:具有救灾宗旨的公益性民间组织应当按照当地政府提供的灾区需求,提出分配、使用救灾捐赠款物方案,报同级人民政府民政部门备案,接受监督。但这个办法刚刚在汶川地震之前发布,很多公益组织对此并不了解或了解得不够。汶川地震之后,面对全国民众捐赠的“井喷”现象,政府感到单靠民政部门和红十字会、慈善会等已“招架不住”了。例如,四川省红十字会全职工作人员毕竟有限,在汶川地震赈灾初期面对蜂拥而至的救灾款物根本无法有效处理,如无法及时给捐赠款物开具收据,不能及时将救灾物资运往最需要的灾区。于是,2008年5月31日,国务院办公厅紧急下发《关于加强汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用的通知》。这个通知的发布是及时的,但仍存在以下缺陷。

  首先,“各级红十字会、慈善会等具有救灾宗旨的公募基金会”表述不明确,容易产生歧义。这个表述至少可以有以下两种解读:(1)仅指各级红十字会、慈善会具有募捐资格(有的地方慈善会也是公募基金会,如上海市慈善基金会。但值得一提的是,红十字会并非公募基金会,而是社团法人),其他公益组织不具有募捐资格。(2)不仅各级红十字会、慈善会,而且具有救灾宗旨的公募基金会都可以实施募捐。

  其次,对什么是“具有救灾宗旨的公募基金会”的判定不明确,从而造成实践中执行的偏差。

  再次,允许没有救灾宗旨的公募基金会实施募捐,但必须基于两个前提:以救灾名义开展募捐活动;经民政部门批准。后来民政部批准了16家没有救灾宗旨的公募基金会实施募捐,有的地方政府也批准了一些。

  最后,该通知仅局限于此次汶川地震赈灾,是临时性的规范文件,并没有持久的法律效力。因此,推动从法律层面解决公益组织受赠、募捐问题势在必行。

  综观我国公益组织受赠、募捐制度安排的历史演展轨迹,可以得出以下结论。

  第一,目前政府角色定位不明确。在救灾款物募捐方面,政府到底扮演什么角色,是募捐主体还是受赠主体?主要功能定位是什么,是“裁判员”抑或“运动员”?等等一系列问题并没有明确定位好,从而挤占了公益组织的生存空间。因此,进一步在实践中深化对政府角色定位的认识显得尤为必要。

  第二,法律与相关行政法规、部门规章之间存在张力,需要协调。

  第三,不能仅仅让民政部门制定公益组织受赠、募捐政策,应广泛听取相关政府部门和公益组织意见。

  从根本意义上看,公益组织是现代社会公益事业的基本主体。政府的作用在于引领、推动与规范社会公益事业的发展,并非事无巨细地直接参与。政府应给公益组织足够的发育与成长空间,不应包揽一切,这对于推进中国社会公益事业的可持续发展具有战略意义。(作者:康晓强)