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学习时报:英国应急管理体系中的社区建设
时间:2012-09-26              字体:

  “9 11”事件后,英国开始加强应对以“恐怖主义、洪涝灾害、流行病”等为主的各种自然或人为灾害。2004年《民事紧急状态法》的颁布促使英国应急管理实现了巨大的转变,重心转向了提高综合抗灾能力等方面。政府在英国应急管理体系中占有重要的地位,发挥着建立框架、提出理念、分配资源、创新机制的作用。然而,英国构建完整应急管理体系的特色则是重视社区防灾减灾能力的提升和发展。英国是社区建设的发源地,早期的社区建设具有较强的自发性质。随着社区应对社会问题和社会挑战中作用的日益提升,政府越来越重视社区在应急管理体系中的作用和地位,积累了比较丰富的社区建设经验。

  第一,政府统一规划指导社区建设和发展,并在法律环境和资金支持等方面发挥主要作用。英国地方政府与社区部(DepartmentofLocalGovern-mentandCommunities)总体负责英国的社区事务。地方政府与社区部遵循英国政府提出的“大社会”理念,奉行“地方主义”的治理思路,总体上引导社区发展,帮助社区实现自我治理,目标是建立一个安全的、可持续发展的、绿色的、健康的、繁荣的社区。具体原则包括:社区自我分配资源,增强社区责任,扩大居民参与社区事务范围,实现社区花费透明化、民主化。政府积极投资建设社区服务设施,并主导实施了邻里复兴战略(Neigh-bourhoodRenewal)等一系列社区发展项目。英国政府行为与社会行为相对分离,政府通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为,为社区成员参与减灾救灾工作的民主程度提供制度保障。此外,英国内阁办公室制订《关于形成社区系统抗灾力的战略框架》(Stra-tegicNationalFrameworkonCommunityResilience),细化了在形成社区系统抗灾能力中个人、社区和其他参与者行为的指导原则,解释了“战略框架”应用后可能出现的效果,理清参与社区减灾救灾合作者的角色分工,规定了中央政府如何帮助地方政府在形成当地社区系统抗灾能力的方向等。

  第二,理念上推动形成“社区自救”的应急能力。强调积极引导和培育社区面对灾害时形成自救的能力,帮助社区及时发现、预防和回应灾害,强调事前、主动、系统地防灾应灾,强调不断加强能力建设,而不是被动应对。此外,英国政府通过公共服务一体化网站(Direct.gov),将如何预防灾害,灾后如何向保险公司寻求赔偿,以及帮助社区居民了解一般性灾害的紧急求助电话等信息集成化。同时,地方政府帮助社区和居民通过掌握、了解和运用社区内的资源,最大程度使社区居民形成“社区灾害第一反应意识”。

  第三,完善社区服务中心功能,加强与社会组织的合作。英国社区服务中心有着完善的设施功能,集社会福利、老年保健、儿童看护、娱乐休闲、职业培训等功能于一身,面向社区居民开展各种服务。在应急管理体系建设中,英国政府将社区服务中心作为社区宣传减灾救灾知识的重要阵地。社区服务中心与政府机构、非营利组织、慈善机构和志愿者一起,构成了完善的社区服务网络。英国政府积极引导加强培育,大力发展社区非营利组织。社区非营利组织在沟通政府与社区居民的联系、形成信息通畅的联络机制上起着重要的作用。随着社区建设的不断深入,非营利组织的作用日益重要,成为英国“大社会”格局的重要组织基础。在英国社区中提供应急相关服务的社会组织主要有:红十字会,WRVS,圣约翰救护车队,以及业余无线电爱好者急救队等。红十字会和圣约翰救护车队提供一般性紧急救援服务知识,并培训社区居民相关应急知识和技能,使“人人”都可以成为“社区应急第一反应者”(CommunityFirstResponder)。WRVS主要负责帮助社区内老年人提升应对危机的能力,定期派志愿者到社区内统计老年人类型和数量,对老年人应对危机时存在的安全隐患进行排查,形成数据库。业余无线电爱好者急救队主要帮助在社区内建立应对紧急状况时的通讯联络装备。

  第四,建立“我为人人,人人为我”的社区互动减灾救灾模式。鉴于近年来政府财政赤字增加、就业压力增大、高福利带来的高依赖性等因素,卡梅伦政府执政以后推行“大社会”的社会管理思路,实施新的社区建设发展模式。加快政府职能转移,试图让更多的公共服务的生产和提供由社会组织或个人来承担。在社区减灾救灾建设中,协调政府、社会组织和个人的力量,以“联合生产”的方式,通过充分沟通协作,共同管理社区公共事务,提供社区公共服务。政府更多地在宏观层面调控,赋予社区更大的自治权力,充分调动社会资源,鼓励和引导社会组织和个人参与社区管理与服务,社区居民在社区运作中同时充当设计者、提供者和使用者。

  第五,建立“社区防灾数据库”,推广好的经验和做法。英国社区应急管理注重系统改进,在系统抗灾力这一理念指导下,系统性学习、改进与创新具体做法。其中,英国政府在内阁办公室内成立“社区防灾论坛”(Community Resilience For-ums),专门搜集英国境内社区在减灾救灾中的成功案例,并分析和总结各自成功的经验和主要做法,信息上传到全国统一的网站上,以帮助社区形成应对灾害的成熟预案和社区快速回应灾害的能力。例如,推广2011年卡斯特在社区防洪中的经验(Com-munityfloodwardenscheme),艾塞克斯寓社区减灾救灾于社区学校培训的做法(DevelopingCommunityResil-iencethroughschools)。

  第六,建立“社区应急方案模板”(LocalEmergenciesPlanTem-plate),形成统一、完整的社区应急方案保障体系。英国内阁办公室建立了“社区应急方案模板”,方便英国社区形成统一的灾害应急管理模式,供社区或社区居民下载。社区或社区居民根据所要求的信息进行填写,帮助社区理清形成灾害应急方案的具体思路。“社区应急方案模板”包括社区风险评估、社区资源和技能评估、应急避难场所地址选取、应急联系人员、沟通联系方式“树状图”、社区中可提供服务的组织机构名称、应急响应机制、社区应急小组会议地点、联络中断的备用方案等。此外,英国政府建立“社区灾害回馈机制”。英国社区充分利用“社区灵活论坛”平台,定期召开由消防、警察、地方医疗机构等组成的“社区灾害回应员”群体,定期分析和排查社区里的灾害隐患,并帮助补充形成完整的应急方案。(作者:宋雄伟,文章发表于2012年9月24日《学习时报》)