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美国宪法确立的分权制衡原则
时间:2012-05-24              字体:

  美国宪法是1787年由制宪会议制定并通过,并于次年6月为9个州批准而生效为美利坚合众国宪法,因而,这部宪法也被称为1787年宪法。1787年宪法是现代国家第一部成文宪法,也是最为稳定的一部宪法,直到今天,它依然是美国的根本大法。这部宪法在世界宪政史上的重要意义,在于它第一次以法律的形式,确立了国家政治体制的分权制衡原则,从而使得美国成为第一个实践启蒙思想的国家。

  1787年宪法最基本的原则是“主权在民”和“限权政府”原则。所谓“主权在民”,即主权属于人民、人民是主权者,政府权力来自于人民的授权。美国宪法序言明确表达了这种主权在民的思想:“我们合众国人民,为建立更完善的联邦,树立正义,保障国内安宁,提供共同防务,促进公共福利,并使我们自己和后代得享自由的幸福,特为美利坚合众国制定本宪法。”

  同“主权在民”原则紧密联系在一起的是“限权政府”原则,这一原则意味着政府权力要受到授权者即人民的权利和自由的限制。即根据宪法成立的美国各级政府,其权力不是绝对的,是受到限制的。它只能行使人民根据宪法授予它的权力,不得行使宪法禁止它行使的权力。1787年宪法的第一条第8款列举了允许联邦政府行使的权力,在其他条款中则规定了禁止联邦政府行使的权力;在《权力法案》中则明确规定了政府不得侵犯的人民权利。这些都是限权政府原则的体现。

  限权政府原则体现的是政府与人民之间的分权,即政府和人民分别行使或享受宪法授予或保留的权力。这种分权的目的是实现政府与人民之间的相互制约与监督。

  被称为美国宪法之父的麦迪逊在《联邦党人文集》中阐述了这一分权原则的初衷:“如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”。所以在设计政府时,首先要使政府能管理被统治者,但同时也要依靠人民对政府进行必要的控制。政府对被统治者的管理主要体现在负责宪法及各种法律的实施;人民对政府的制约则体现在利用手中的选票,定期选举国家及州公职人员(总统、州长、联邦国会及州议会议员),并利用各种手段监督政府及其官员。这一模式也被视为精英与大众的共治。

  1787年宪法的另一基本原则是不同政府机构间的分权制衡,即不同政府部门的权力分立、相互制约进而实现权力的平衡。美国的制宪者们认为,要防止政府滥权和暴政的出现,要保障个人权利,仅仅限制政府的权力是不够的,还必须寻求另外的保障。麦迪逊在解释宪法确立的分权制衡原则时曾经做过如下精辟的论述:“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法,就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要宪法手段和个人主动……野心必须用野心来对抗”。制宪者们普遍笃信启蒙思想家的思想,认为“权力会腐化,绝对权力会绝对腐化”。因而在设计政府时必须实行分权,以权力制约权力。美国宪法所确立的分权制衡原则涉及两个层面:第一个层面是中央政府内部不同机构间的分权与制衡;第二个层面则是中央政府与地方政府间的分权。

  1787年宪法将政府权力分给了三个不同的部门:立法权属于国会,行政权属于总统,司法权属于各级联邦法院。为保证三个部门的独立与分立,宪法对三个部门主管人的产生办法及任期做了较为明确的规定:合众国“众议院由各州人民每两年选举产生的众议员组成”;“合众国参议院由每州州议会选举的两名参议员组成,任期六年”(1913年,美国宪法第17条修正案将参议员的产生办法改由各州人民选举)。合众国总统由各州选举人(选举人人数与各州议员数相等)组成的选举人团投票产生,任期 4年,总统在任期内的报酬不得增加或减少。联邦各级法院的法官由总统提名、经参议院批准后任命。法官“如行为端正,得继续任职”,法官的报酬在任职期间不得减少。宪法的上述规定保证了三个部门的独立性。

  然而,仅仅权力分立还不够,还不足以遏制专制与集权,必须有另外的保障——即让三个部门之间互相制约与监督,从而造成权力的平衡。因此,美国宪法制定了许多使三个部门互相制约的条款。如立法权属于国会,但总统有权批准或否决国会的立法,国会还可以以2/3多数推翻总统的否决;行政权力属于总统,但行政机构的设置以及所需要的经费需经国会以法律的形式批准,总统任命的官员以及同外国缔结的条约,也需要国会参议院的批准;司法权属于各级联邦法院,但法官须由总统提名并经过参议院批准,最高法院可以判决国会的法律或总统的行政命令是否合乎宪法,等等。

  政府分权的第二个层面是美国宪法所确立的联邦体制,即在中央政府与州政府之间分配政治权力。根据美国宪法第10条修正案的规定:“宪法未授予合众国、也禁止各州行使的权力,由各州各自保留,或由人民保留”。这条修正案确立了美国联邦与州两级政府的分权原则:联邦政府拥有宪法“授予的权力”,而州政府则拥有“保留权力”。

  宪法第1至4条,列举了中央政府可以行使的权力,主要有管理对外贸易和州际贸易;制定统一的归化法和破产法;设立邮政局和兴建邮政道路;颁发专利权和版权;设立联邦法院;规定惩罚公海上的海盗行为和违反国际法的犯罪行为;宣战,颁发捕获敌船许可证,建立陆海军和征召民兵;办理外交和缔结条约;接纳新州加入联邦;确定度量衡;提出宪法修正案等。

  宪法并未具体规定州级政府保留的权力,但传统上属于州的权力主要有:管理州内工商业、教育、卫生、交通;建立地方政府,保护健康、安全和道德;保护生命、财产和维持秩序;批准宪法修正案;举行选举,改变州宪法和州政府;制定刑法、商法、婚姻法等。另外还有一些联邦与州共享的权力:征税、借款、为公共目的征用私人财产、举办公共福利等。在共享权力领域内发生冲突时,州必须服从联邦。

  联邦制属于治理国家的二元制,联邦政府与州政府分享国家权力,有助于调动中央与地方两级政府的积极性,具有一定的合理性。

  自 1787年美国制定宪法至今已近 225年,美国社会已发生了天翻地覆的变化。这部宪法也随着一系列宪法修正案的通过、最高法院的司法判决以及实际政治生活中树立的惯例发生了巨大的变化。但是,这部宪法所确立的基本原则——分权制衡,却一直保留下来,并为越来越多的国家所接受。