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日本养老金制度镜鉴
时间:2012-04-09              字体:
   日本在“二战”后通过28年时间建成覆盖所有国民的养老金体系。随着经济泡沫崩溃、人口老龄化问题日益突出,养老金的可持续性逐渐恶化,政府不得不推行改革,开源节流,同时引入更多私人退休金计划弥补公共退休金的不足。日本养老金体系发展的历史反映了日本经济发展的过程和日本经济决策者关于国民经济发展方向的战略思考的转变。

  日本养老金体系发展的历史背景

  “二战”后,日本养老金体系发展的过程经历了两个阶段,在经济高速发展期通过立法逐步扩大覆盖范围,最终达到所有国民都受益的程度,成为日本引以为豪的“福利国家”的基础。

  1941年,日本制定了《劳动者年金保险法》,该年金制度只以民间企业的男性劳动者为参保对象。1944年,日本将“劳动者年金保险”改名为“厚生年金保险”,参保范围扩大到企业职员和女性劳动者。1954年,日本制定了《厚生年金保险法》,该保险制度依然不包括农林渔业的从业人员和个体经营人员等。1959年,日本制定了《国民年金法》,把参保对象扩大到农林渔业的从业人员和个体经营者等自营业者。

  养老金体系在日本经济最高潮的上世纪80年代得以进一步完善。1986年日本开始实施《国民年金法》,将国民年金的适用范围扩大至20岁以上、60岁以下的国民均必须参加,将各自独立运作的公共年金制度整合,设立一个一元化的养老金制度。

  为什么日本选择了这条高福利的道路 笔者认为有两个原因。首先,日本战后经历了经济高速发展的黄金时代,经济实力有所提升,有能力走高福利路线;其次,社会各界对于日本该往何处去有一定共识,提高社会福利的声音得到了越来越多的响应,欧洲模式的“福利型”国家成为日本希望达到的目标。

  日本养老金体系的结构

  日本养老金制度可以分为公共养老金和私人养老金两部分。公共养老金包括国民年金、厚生年金和共济年金。日本法律规定在日本居住的所有年龄在20岁-60岁的居民(包括外国人)都必须加入国民年金。凡入保25年以上,且年龄超过65岁的老年人均可领取国民养老保险金。目前,入保国民年金40年的人退休之后每年可以拿到80万日元左右的养老金(大约折合人民币6.3万元)。中央政府承担国民年金全部的行政管理费用,还负担全部养老金支出的二分之一。厚生年金保险的对象是正式员工在五人以上企业单位的雇员,是一种政府强制、受益与收入挂钩的养老计划。企业和雇员各自承担一半养老金支出。共济年金涵盖公务员、学校教职员和农林渔业团体职员等共济组合。中央政府提供厚生年金和共济年金的全部行政管理费用。

  公共养老金都是现收现付制和收益确定型计划,即用当前参保人的缴费来支付退休人员的退休金,退休金给付水平由参保年限和退休前工资收入水平等因素决定。截至2011年3月底,公共保险金体系参保人数覆盖6826万人,其中包括1938万名自营业主、3883万名私企员工和公务员等,1005万名家庭主妇;公共养老金储备达到172万亿日元。

  由于低生育率和老龄化问题让日本的公共养老金系统面临账户入不敷出的风险,私人养老金开始得到了较为迅速的发展。

  私人养老金分为企业型养老金和个人型养老金。私人养老金享有一定的政府税收优惠,种类较多。其中,国民养老金基金制度于1991年4月实施,以农民和个体工商户等自营业主为对象;退休离职津贴制度将津贴额与工作年限和收入相联系,由雇主公司在雇员退休离职时一次性支付(通常相当于38个月的收入)。因为越来越多的公司从一次性支出的退休离职津贴计划转向年金支出性质的养老金计划,到1996年提供一次性退休离职津贴计划的大公司比例已从1974年的 43%下降至5%;税收合格养老金制度建立于1962年,目前主要针对中小企业雇员;厚生年金基金于1966年开始实施,以大企业(雇员人数超过500人)员工为对象。截至2010年末,日本参加补充养老保险的雇员数量为1697万人,占厚生年金参保者人数49.5%。

  从2001年开始日本引入了缴费确定型(Defined Contribution)养老金计划。缴费确定型养老金分为企业和个人两种。参与者可以自由选择养老金投资哪类渠道(投资信托、银行存款和保险产品)。雇员可以选择是否参加公司提供的缴费确定型养老金计划(2012年1月之前仅允许雇主公司为雇员账户缴费,从2012年1月开始雇员也可以向自己的账户缴费,但不得超过公司缴费金额)。个人也可以选择在证券公司或银行开立缴费确定型养老金账户。不过,个人不得同时参加公司和个人的缴费确定型养老金账户,公务员和家庭主妇不能参加缴费确定型养老金账户。

  由于起步较晚,截至2009年末,日本的企业型养老金的规模约为74万亿日元,其中收益确定型年金规模为39万亿日元,厚生年金基金规模为18万亿日元。

  面临的问题和改革措施

  随着日本经济奇迹的终结,近年来日本养老金制度可持续性逐渐下降,迫使日本政府不得不采取改革措施开源节流,但是由于福利待遇有较高的刚性,很难在短期内取得很大变化。

  人口结构老龄化是造成日本养老保障体系财政困境的最根本原因。日本65岁及以上人口占总人口的比例从1970年的7%增至2008年的22.2%,是全球人口老龄化水平最高的国家之一。1990年国民年金参保者和养老金领取者的供养比为5∶1,2009年下降为1.8∶1,预计到2050年进一步下滑为1.3∶1。如此迅速的老龄化显示养老计划不可持续,这使得近年来拒绝加入国民年金者以及拒缴或滞纳养老保险费的参保者越来越多,2007年合计共835万人,因为可能有人会担心即使今天缴费将来退休时也得不到保障。

  上世纪90年代以来,人口快速老龄化和经济衰退致使日本公共养老金的收支状况日渐恶化,政府被迫多次实施养老制度改革。2000年3月,日本政府颁布《厚生年金保险法》、《国民年金法》等七部有关养老金制度改革的法案,通过延长缴纳养老保险费的年龄等手段开源,通过提高厚生养老金的给付年龄等手段节流(2013年至2025年,逐步将领取养老金的年龄从60岁提高到65岁)。

  虽然历经多年改革,财政问题依然是当前日本政府所面临的一大挑战。日本首相曾经说过,如果不实行全面税收体制改革,日本债务占GDP比率几年后可能超过200%。当前由于日本国债大部分由国内居民和机构持有,所以问题尚未达到火烧眉毛的程度,但是长期来看日本经济将面临较大债务风险。政府考虑提高消费税来支撑财政,但是这一政策自然而然激起了反对声音。

  日本养老金制度的困境及启示

  我国处在构建城乡社会养老保障体系的关键时期。日本和其他国家的经验值得我们借鉴。应该先分清我国和其他国家情况有何不同,比较之下优势和不足各有哪些。

  我国和日本等先进国家相比主要有以下优势:第一,经济尚处于高速发展期,国家财政状况相对良好,包袱较轻。笔者预计中国经济增长未来十年还可以保持较高的增速,这样就给改革留出了时间。

  第二,养老体系尚处于初级阶段,可以借鉴各国经验,如果规划得当,可以避免走弯路。如何保证社会福利体系可持续运行,这是一个世界级的难题。当前发达国家大多面临养老体系入不敷出的问题,对如何改进现行制度也有较多反思,中国可以充分参考这些国家的经验。养老体系有一定刚性,一旦构筑改变就会很痛苦,所以他山之石是很有帮助的。

  第三,居民储蓄率较高,一定程度上减轻了国家养老体系的负担。中国传统上比较注重储蓄,对国家依赖较少,对家庭依赖较高。

  其次,我国同时也面临独特挑战。

  第一,国家人口众多,各地区发展不平衡,中国各省市之间人均GDP相差最多有5倍,而日本各县之间相差大约只有2倍。除了城乡两级差别之外,城市中也出现更明显的贫富分化。中国建立全国养老体系面临众口难调的问题,可能需要更多考虑各地区各收入阶层的不同情况。

  第二,中国的经济和社会还处于变化期,比如城市化水平迅速提高,未来土地和户籍的改革可能改变养老体系需要支付的年金。设计养老金制度必须有足够的前瞻性,为将来可能发生的结构性变化预留空间。第三,中国所面临的人口变化可能比其他国家更剧烈,因为中国独特的独生子女政策使得出生率变化大。这使得政府将会面临更多挑战。

  日本养老金制度对中国的借鉴意义很多,笔者粗浅的看法至少有以下六点。

  首先,提高养老金账户全国范围内的可流动性。日本等主要发达国家养老金体系可以达到全国自由流转,为劳动力市场保持灵活创造了条件。中国当前养老金制度有较大的区域性,养老金账户跨省跨市转移很难,对劳动力市场流动性有负面影响。随着中国经济重心向内陆转移,大批农民工也从沿海转向内地,他们的养老金不能得到转移,为将来的养老体系造成困难。中国如何打通各地养老金系统的通道,是一个巨大挑战。

  第二,充分意识到人口老龄化的挑战,对未来养老金体系的可持续性做好准备。日本的养老体系可持续性问题近年来是政府面临的难题,最终不得不以加税来解决。中国应该把养老体系的可持续性问题尽早拿到公共层面讨论,可能的解决方式(例如延长退休年龄)虽然很痛苦,但是最终不可避免,与其推迟讨论,不如早做准备,可以避免未来被动。

  第三,从时间顺序上看,可以先集中资源做好城市养老金体系和部分农村养老体系。中国人口众多,短期内建立覆盖全民而且支付金额高的养老金制度对财政的压力很大,对中国来说有难度。如果勉力而为,最终结果可能大而无当,成为把有限资源撒胡椒面的局面。日本的养老体系也是经过了几十年的发展才最终达到覆盖全民。中国经济未来潜力如何还有不确定性,公共养老金建设到何种规模,可以给未来的领导人留出一定灵活空间。建议第一步可以把条件具备的居民先纳入养老金体系,这里需要分清哪部分农村居民可以先行,比如大企业雇用的农民工虽然没有城市户籍,但是应该设立制度使他们加入到养老金体系内。条件已经具备的农村地区也应该包括在内。

  第四,充分发挥私人养老体制作用,通过税收等政策推动私人养老金的发展。日本近年来对私人养老金的依赖逐渐上升,主要是因为政府主导的公共养老金已经山穷水尽。中国应该吸取教训,不应等到公共养老金已经不能维持的时候再发展私人养老金。中国地区差异巨大,完全依赖全国统一的公共养老系统是不现实的。应该考虑实行减税政策鼓励私人养老金的发展,调剂各地区各收入阶层对养老金需求的差异。

  第五,养老金的投资方式需要多样化。日本养老金投资国内,由于经济泡沫破灭后股市大跌,养老金损失惨重,同时财政收入恶化,对国家财政造成了双重打击。中国社保基金应该扩大投资海外的份额,同时增加其他国家社保基金投资中国的额度,这样对双方都可以达到分散风险的作用。

  第六,统筹规划,养老金制度和户籍制度、土地制度改革联系起来。日本农民的福利较高主要是因为农产品价格保护,不良后果是导致价格水平较高,失去国际竞争力。中国农民的主要资产来源除了劳动力,就是对土地的使用权。如果城市周围的农村居民因为征地失去土地,可以考虑通过制度安排把土地收入的一部分转换成为养老保险。

  (作者:张智威 野村证券中国首席经济学家)