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宽严相济构建改革的“容错机制”
时间:2016-05-10              字体:       

  习近平总书记强调指出:“既鼓励创新、表扬先进,也允许试错、宽容失败,营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。”当前,全面深化改革进入深水区和攻坚期,诸多观念障碍和利益坚冰都亟待冲破,热切呼唤大批不惧风险、敢于担当的改革者急流勇进,迫切需要构建科学合理的“容错机制”为他们撑腰鼓劲。

  全面深化改革的有力保障

  改革本质上是全新的探索性试验,没有现成的模式可循,存在巨大的不确定性。党的十一届三中全会以来,中国改革主要采取“摸着石头过河”的渐进主义策略,通过不间断的摸索、试错、优化,在无数不确定的偶然性中寻找必然性。特别是对那些必须取得突破但一时还把握不准的重大改革,鼓励和支持部分有胆有识的干部和一些具备条件的地方先行先试。通过营造允许试验和失败的环境氛围,既降低了改革的信息成本和风险,也赋予一线改革者相机决策、灵活执行的空间,有利于调动他们啃硬骨头、勇涉险滩的积极性。

  面对错综复杂的变革环境和艰巨繁重的改革任务,我们比以往任何时期都更迫切需要打造“容错机制”升级版。一方面,全面深化改革对干部的胆略与智慧提出了更严苛的要求。过去,推进改革的方式是由浅入深、由易到难、逐步深化,改革者很容易摸到“石头”,也容易达成“帕累托最优”。但进入深水区和攻坚期后,涉及的利益群体越来越多,遭遇的现实阻力越来越大,推进改革的敏感程度、复杂程度前所未有。不仅如此,在世界经济整体复苏疲弱乏力的背景下,我国发展又面临一系列新的问题和挑战,特别是宏观经济正处于“三期叠加”阶段,如何平衡促改革与稳增长、调结构、惠民生、防风险的关系成为当务之急。

  另一方面,“为官不为”、庸政懒政怠政等现象有所抬头,某些地区和领域甚至出现“改革空转”的苗头。党的十八大以来,伴随着全面从严治党的强力推进,干部“乱作为”现象基本上得到了遏制。但与此同时,面对法纪、民意和舆论的多重考问,有的干部虽有心改革,却又担心会动辄得咎;有的干部曾被造谣,“一朝被蛇咬,十年怕井绳”;有的干部畏首畏尾,对矛盾和问题退避三舍;有的干部求稳自保,稍遇阻力就当起了“鸵鸟”;更有甚者虚张声势,以试点为名行拖延之实。在改革动力不足的情况下,通过构建完善的“容错机制”,形成鼓励探索、宽容失败的改革氛围,能够最大限度激发干部的改革热情,为全面深化改革提供更有力、更持久的制度保障。

  宽严相济、便于操作

  对于改革的“容错机制”,地方和社会上存在一些疑虑,主要是担心在执行中边界不清、标准不实、把关不严,容易异化为少数干部推卸责任的“保护伞”。针对这些突出问题和潜在的风险点,有必要进一步厘清边界、细化标准、严格把关,真正做到干部激励、保障和约束的有机统一。

  构建“容错机制”,首先应当回到改革的价值原点。党的十八大之后,中央旗帜鲜明地提出“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标”;强调必须以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革;强调要把改革方案的含金量充分展示出来,让人民群众有更多获得感。对于一线改革者来说,不可避免地会触动僵化的思维观念和固化的利益格局,甚至有可能面临各种非议、谩骂甚至公然抵制。在今年的全国两会上,习近平总书记特别指出:“要保护作风正派、锐意进取的干部,真正把那些想干事、能干事、敢担当、善作为的优秀干部选拔到各级领导班子中来。”这就释放出一个强烈的信号:只要干部守纪律、讲规矩,为党和人民利益而锐意改革,非但不会遭遇“秋后算账”,反而将受到保护和重用。

  在具体的改革实践中,不少地方都曾尝试构建“容错机制”,但“勤勉尽责”“未谋取私利”等条款仍过于笼统、失之宽泛,难以从虚悬的提醒变为可操作的细则。古人有云:“宽以济猛,猛以济宽,政是以和。”这就启示我们,“容错”最首要的任务是设立宽严相济的区间限度。从“宽”的角度看,在落实“三个区分开来”的过程中,尤其要重点关注以下三种情形:一是在执行上级改革举措中出现的无意过失。“一分部署、九分落实”,当前改革落地的“最后一公里”难题开始凸显。对于那些经验丰富、冲在一线的基层干部,只要对党忠诚、个人干净、敢于担当,就不必求全责备、揪住小辫子不放。二是在上级尚无明确限制的探索性试验中出现的错误和失败。改革是没有先例的事业,在一些风险较大、敏感性强的领域,无论成败都将留下宝贵的改革遗产,给后来者以深刻启迪。对于这样敢为人先、不计毁誉的改革者,只要不在方向上犯颠覆性错误,理当给予包容和免责,给予关心和鼓励,给予再次试错的机会。三是在改革中因动真碰硬、敢于得罪人而被匿名诬告和造谣中伤。过去个别地方对此存在顾虑,即使这些改革者不存在任何问题,也往往因社会影响不好而被暂缓提拔。因而,必须注意甄别正常举报、恶意诬告,既大力支持正常举报者,又严肃查处恶意诬告者,还改革者“清白”的形象,保护干部改革创新的积极性。

  从“严”的角度看,“容错”标准不宜无限放宽,必须设置严格的底线。一是坚持依法推进改革,凡属重大改革都要于法有据。有些干部片面地认为,勇闯法律的“禁区”“雷区”,不仅不应该被追究责任,反而最能体现改革者的魄力与能力。这种观点将改革与法治机械对立起来,没有看到“违法式改革”的种种弊端,也没有认识到改革已进入理性、规范、有序的新阶段。实际上,我国现有法律框架为改革探索提供了足够的制度空间,具体方式包括立法引领改革、立法授权改革、立法确认改革成果、立法预留改革空间和立法消除改革障碍等,完全可以灵活运用。二是坚持科学民主依法决策,最大限度避免决策失误。决策失误造成的损失和危害,在某种程度上甚至超过贪污腐败。过去,由于缺少责任认定和责任追究,不少“拍脑袋”导致的决策失误,都以“集体决策”的名义“集体免责”了。对于这种“三拍”型干部,无论多么勤勉、清廉,都不能予以“容错”。三是善于抓住改革机遇,及时打开新局面、实现新突破。“事之当革,若畏惧而不为,则失时为害”。改革如逆水行舟,如果任由问题积累,就会引发更大的风险。因此,高度警惕那种犹豫、敷衍的消极态度,对于故意拖延改革的干部,必须追究坐失良机的责任。

  涉及一整套制度建设

  领导情境理论认为,领导者首先设计和营造情境,再通过情境间接影响追随者,往往比直接发号施令更有成效。从这个意义上来说,构建改革的“容错机制”,重点是营造鼓励创新、宽容失败的制度情境。除了设置科学合理的“容错”标准之外,还应同步推进包括决策监督、考核评价、纠偏纠错、激励凝聚等在内的一整套制度体系建设。

  规范严密的决策监督机制。改革不仅需要“容错机制”,更需要与之相制衡的“防错机制”,其中关键在于避免决策失误。应严格遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立健全重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,做到重大决策严重失误原因不查清不放过,责任人不处理不放过,整改措施不落实不放过。

  多元参与的考核评估机制。在对改革成效的评估上,政府和社会的评估结论往往存在较大落差。因此,应制定一个全国通用的改革评估标准,厘清改革的价值与方向,并以此考核评估各项改革的实际成效。探索将智库机构、各领域学者等纳入评估主体的范围,充分发挥不同评估主体的优势,形成既相互联系又相互制约的多元参与的评价体系,客观地反映改革的真实情况。

  反应灵敏的纠偏纠错机制。纠偏纠错不是追究责任,而是当偏差、失误初见端倪时,及时纠偏纠错,避免放任错误扩大,造成更大的损失。当前的改革形势比以往任何时期都更复杂,涉及的利益关系盘根错节。改革难免会有局部的失误,失误之后如果没有及时矫正,很可能将带来系统性的社会风险。因此,建立健全反应灵敏的信息反馈和纠偏纠错机制至关重要,这其实也是对改革者最好的关心爱护。

  科学有效的激励凝聚机制。“众人拾柴火焰高”,越是处于改革攻坚期,越需要汇集众智、增强合力;越是处于发展关键期,越需要凝聚人心、众志成城。一方面,要提升对干部改革失误的容忍度,尽快把更多改革促进派用起来,赋予他们更大的试验空间。另一方面,人民群众是改革的根本动力,在创业创新中难免会出现一些失误和不足,对他们同样应当予以善待、包容和引导。总之,通过充分的激励与凝聚,让所有群体都能放开手脚、甩开膀子,心无旁骛地投身到深化改革的洪流中。(贺海峰)