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构建具有中国特色国有企业监督制度
时间:2017-03-13              字体:       

  党中央高度重视国有企业监督管理工作,习近平总书记强调指出,“要着力完善国有企业监管制度,加强党对国有企业的领导,加强对国企领导班子的监督,搞好对国企的巡视,加大审计监督力度。国有资产资源来之不易,是全国人民的共同财富。要完善国有资产资源监管制度,强化对权力集中、资金密集、资源富集的部门和岗位的监管”,“要深刻分析新形势下外派监事会如何发挥作用,提出可行的改革办法”。学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,必须系统总结党的十八大以来国有企业监督实践,探索以外派监事会作为出资人监督的专门力量,整合其他各类监督力量,形成监督合力,构建具有中国特色的国有企业监督制度,充分体现监督的严肃性、权威性、实效性,促进国有企业持续健康发展。

  在建立中国特色现代国有企业公司治理结构中明确监事会的定位、职责,解决内部无人监督的问题

  建立中国特色现代国有企业制度,完善公司治理结构,要立足我国国情,体现中国特色,不能生搬硬套外国的做法。我国是中国共产党领导的社会主义国家,国有企业体制机制及监督制度也理所当然要同大的制度体制合拍。

  在深化国有企业改革中进一步明确监督部门的职能定位。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》对深化国有企业改革作出全面部署,对改革的重点提出了明确要求。国有企业监督制度改革创新要围绕防止国有资产流失来展开,建立健全监督体制、机制和制度。我国国有企业监事会是《公司法》明确的国有企业必设机构,代表国家行使出资人的监督权力,以出资者所有权为基础对企业财务和经营管理进行全面的监督,在企业内部形成有效制衡的监督机制,防范企业所有权与经营权分离带来内部人控制等风险和问题。要创新和加强国企国资监管,正确处理好增强活力和强化监管的关系,尊重和维护企业经营自主权,增强监督的针对性、有效性。要加强和改进监事会制度,进一步明确职责定位。监事会应当围绕企业财务、重大决策、运营过程中涉及国有资产流失的重大事项和关键环节、董事会和经理层依法依规履职情况,以及企业内控体系及有效性等重点进行检查,着力强化对企业的当期监督和事中监督;切实保障监事会主席依法行权履职,落实监事会特别是外派监事会的纠正建议权、罢免或调整建议权。坚持和完善职工监事制度,重视职工民主监督,监事会成员中依法应当有公司职工代表,有序参与公司治理。

  在深化国有企业改革中进一步处理好国有企业监事会与其他治理主体的关系。在监事会与股东会的关系方面,股东会是公司最高权力机构,监事会是监督机构,对董事、经理履职情况进行监督,其权力来源于股东会。因此,股东会与监事会之间是委托代理关系。在监事会与董事会的关系方面,监事会依法履行监督职责,包括对董事执行公司职务的行为进行监督,对董事会工作进行评价等;董事会应支持配合监事会工作,同时督导公司高级管理人员予以配合。在监事会与经理层的关系方面,董事会委托授权经理层开展公司经营活动并对其实施监督和控制,以实现经营目标;监事会接受股东的委托,对董事、经理履职行为进行监督。因此,监事会与经理层在法律层面上是监督与被监督的关系。在监事会与企业党组织的关系方面,坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制,符合条件的党组织领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层。

  建立明确权责边界,做到无缝衔接,形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。公司法人治理结构是公司制的核心,要进一步明晰股东会、董事会、经理层、监事会的权责边界,构建完整的责任体系。规范董事会运行机制,建立职业经理人制度,实现决策权与执行权分开、董事会集体决策和董事会管理经理层,切实解决国有企业内部人控制问题。

  在深化国有资产管理体制改革中加强外派监事会建设,加强出资人监督,解决外部监督不到位问题

  按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的部署,国有资产监管机构以管资本为主,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全,实现保值增值,更好服务于国家战略目标。发挥国有资产监管机构专业化监管和外派监事会优势,加强出资人监督,解决外部监督不到位问题。

  发挥外派监事会履行出资人监督的优势。作为出资人监督的专门力量,外派监事会履行出资人监督具有独特的优势。

  (上接1版)一是工作方式具有权威性。政府向中央企业派出监事会,独立开展监督检查,是监督与被监督的关系,不参与、不干预企业经营决策和经营管理活动。除外派体制外,由省部级干部担任监事会主席,保证监督的权威性。二是监督内容具有综合性。将外派监事会纳入国资监管整体框架,并且作为国有资产管理体制改革的重要内容,充分体现了出资人管理和监督职能的有机统一,形成发现、分析、报告和解决问题的工作闭环。监事会主席及时反映中央企业的情况,提出相关的工作建议,为国资委履行出资人代表职责提供了重要依据。三是监督方法具有系统性。外派监事会常驻企业开展当期和事中监督,对企业决策程序不合规及决策内容存在重大风险的事项,及时向出资人报告,及时提醒、叫停或作相应的处理。通过监督企业重要子公司,包括境外国有资产检查,延伸出资人监管链条,有效弥补对企业末梢监督的缺位问题。

  把握外派监事会的工作定位,明确重点职责。按照以管资本为主加强国有资产监管的要求,充分发挥监事会制度上的先发优势、常驻企业的驻在优势以及熟悉企业的比较优势,发挥监事会作为出资人监督专门力量的重要作用,强化企业风险预警,加大督促整改力度。一是强化问题和风险导向。牢固树立底线思维的意识,把防止国有资产流失放在更加重要的位置。要牢固树立应当发现的问题而没有发现是失职、发现了问题不报告是渎职的监督理念,进一步聚焦监督主业,及时反映企业决策和运营过程中有可能危及企业国有资产安全、造成国有资产流失或者侵害国有资本权益的问题和事项,特别是违法违纪违规的线索,发挥检查、侦查前哨和预防预警功能。二是突出监督重点。重点围绕重大决策和运营过程中涉及国有资产流失的事项和关键环节,以及董事会和经理层依法依规履职情况,围绕“三重一大”事项,特别是要对企业内控体系及有效性进行检查。三是落实监事会监督责任。监事会与企业的目标是一致的,都是为了国有资产保值增值,企业领导班子对此负有经营管理责任,监事会负有监督责任,共同对出资人负责。

  在体制机制改革完善中保证监督的权威性、有效性。一是坚持外派监事会制度。对国有独资企业、国有独资公司继续实行外派监事会制度;国有参股、国有控股企业中关系国计民生和国家安全的,经国务院批准,也应继续实行外派监事会制度。二是保证监事会行权履职。落实知情权,把保障监事会知情权列入国资委对企业领导班子的考核项目。扩大建议权,对经营者违背诚信责任的行为随时提醒和纠正,国资委审议企业重大事项和研究企业重要人事任免应听取监事会意见建议。强化调查权,在工作人员配备、落实监事会工作经费上予以充分保障,授予监事会对企业年度决算审计机构提名权。三是强化监督成果运用。监事会提交的年度、专项、专题等监督检查报告是监事会监督成果的集中体现。强化监督成果利用工作,解决监事会反映的问题落实落地,形成工作闭环。

  在整个国有企业监督治理体系中,除了监事会还有一些重要的监督主体。一是纪检监察监督和巡视监督。纪检监察监督和巡视监督属于党内监督,依据党章及其他党内法规等履职,主要是监督党员领导干部。二是审计监督。国家审计部门的监督是一种行政监督,目的是对财务报表是否合规、经营者经济责任落实等提出审计意见。三是企业内部监督。企业内部监督机构主要职能是监督所属企业,对企业自身领导人员的监督作用有限。在抓好监事会监督的基础上,要整合监督力量,形成监督合力,切实发挥监督的作用。

  整合监督资源以提高监督效能。一是建立高效顺畅的外部监督协同机制。整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量,建立监督工作会商机制,加强统筹,减少重复检查,提高监督效能。创新监督工作机制和方式方法,运用信息化手段查核问题,实现监督信息共享。二是健全企业内部监督机制。企业集团应当建立涵盖各治理主体及审计、纪检监察、巡视、法律、财务等部门的监督工作体系,强化对子企业的纵向监督和各业务板块的专业监督。加强企业内部监督工作的联动配合,提升信息化水平,强化流程管控的刚性约束,确保内部监督及时、有效。三是完善国有资产管理体制,实现外派监事会监督与国资监管工作的深度融合。由国资委监督平台统一协调内外部监督力量,联合布置与实施监督,建立各类监督信息汇总机制,牵头制定整改落实方案,协调国资委职能部门、企业有关人员参加,实现监督协同。

  完善制度保障和能力建设。一是完善监事会制度。应结合监事会工作实际,抓紧修订《国有企业监事会暂行条例》,与《公司法》《企业国有资产法》等法律法规做好制度衔接。抓紧出台进一步加强和改进外派监事会工作的有关措施,推动外派监事会监督检查成果在国资委内外的运用。二是完善监事会组织体系建设,为监事会工作搭建支撑机构。国资委应充分发挥监督部门前线和后台的整体合力。国有企业,特别是中央企业及其主要负责同志要正确对待监督,自觉接受监督,积极主动支持、配合监事会的工作,落实监事会的监督责任,为监事会履职提供强有力的保障。三是加强监督队伍建设。不断吸引社会高素质人才,选派政治坚定、业务扎实、作风过硬、清正廉洁的优秀人才,进一步充实监督力量。加强教育培训,重视提升监督队伍的综合素质和专业素养。建立外派监事会可追溯、可量化、可考核、可问责的履职记录制度,健全责任倒查机制。

  (作者杜渊泉系国有重点大型企业监事会主席)