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对话中央编办副主任张崇和:事业单位分类改革积极稳妥推进
时间:2012-05-07              字体:       

  对话中央编办副主任张崇和 

  事业单位分类改革积极稳妥推进 

  分类推进事业单位改革是继农村改革、国有企业改革和政府机构改革之后的又一项重大改革,事关经济社会发展全局,任务十分艰巨,会遇到一些难点问题。解决这些问题,要准确把握中央精神,结合改革实践进行积极探索 

  文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳 

  4月16日,《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称指导意见)正式公开发布,引起社会各界极大反响。作为我国进入全面建设小康社会关键时期党中央、国务院作出的一项重大决策,2011年3月下发的指导意见是指导当前和今后一个时期事业单位改革的纲领性文件。 

  根据指导意见的部署,在清理规范基础上,事业单位的分类工作即将开始,一些先行先试的地方和部门已经完成了模拟分类,有的地方还完成了实际分类工作。从实践操作层面看,这项改革面对着不断凝聚共识、增强改革动力和积极稳妥推进的考验和挑战。 

  近期,带着分类推进事业单位改革中一系列社会聚焦的热点问题,《瞭望》新闻周刊专访了中央机构编制委员会办公室(以下简称中央编办)副主任张崇和。3月2日和4月10日,中组部、中央编办、国家行政学院共同举办了省部级领导干部分类推进事业单位改革专题研讨班,以及厅局级公务员分类推进事业单位改革研讨班。在这两次研讨班上,张崇和进行了精彩的辅导和讲解。 

  面对本刊记者的专访,他表示,分类推进事业单位改革是继农村改革、国有企业改革和政府机构改革之后的又一项重大改革,事关经济社会发展全局,任务十分艰巨,会遇到一些难点问题。解决这些问题,要准确把握中央精神,结合改革实践进行积极探索。 

  系统把握顶层设计全面掌握中央精神 

  分类推进事业单位改革,是继农村改革、国企改革和政府机构改革之后,党中央、国务院不断完善改革总体布局的又一重大决策,顺应了时代发展的需要,顺应了人民群众的良好期盼 

  《瞭望》:您如何看待这次改革的重大意义? 

  张崇和:分类推进事业单位改革,是继农村改革、国企改革和政府机构改革之后,党中央、国务院不断完善改革总体布局的又一重大决策,顺应了时代发展的需要,顺应了人民群众的良好期盼。要充分认识到,这项改革是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求,是加快转变发展方式,促进经济更好更快发展的迫切需要,是转变政府职能,建设服务型政府的重要举措,是提高事业单位公益服务水平,加快各项社会事业发展的客观需要。 

  《瞭望》:这次改革指导思想有什么特点? 

  张崇和:指导意见提出,要高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,按照政事分开、事企分开和管办分离的要求,以促进公益事业发展为目的,以科学分类为基础,以深化体制机制改革为核心,总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进,进一步增强事业单位活力,不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。 

  这一指导思想,特别强调了改革的目的是促进公益事业发展,而不是简单地减人、减机构、甩包袱,更不是把事业单位搞小变弱。这有利于统一思想、形成共识,解除广大事业单位职工的疑虑,充分调动各方面参与改革、支持改革的积极性和主动性。 

  《瞭望》:指导意见提出了2020年的总体目标和2015年的阶段性目标,如何处理改革目标的远近结合? 

  张崇和:分类推进事业单位改革是一个长期的艰巨任务,不能急于求成、一蹴而就,必须循序渐进、分步实施。指导意见提出到2020年的总体目标,是建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制,形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。这个总体目标,一是充分体现了与2020年实现全面建设小康社会目标相衔接,与建立社会主义市场经济体制的要求相适应,与建立中国特色社会主义行政管理体制的目标要求相联系;二是充分体现了中央关于切实加强公共服务、逐步实现基本公共服务均等化的一贯要求,体现了人民群众对提高公益服务水平的新期待。 

  指导意见还提出了到2015的阶段性目标,即在清理规范基础上完成事业单位分类,承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成,从事公益服务事业单位改革取得明显进展,社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化。落实这个阶段性目标,重点是针对目前公益事业发展和事业单位运行方面存在的突出矛盾和问题,对体制机制的关键环节进行改革,力求一段时间内见到成效,为实现总体目标奠定基础。 

  同时,具体到每项改革任务,也不是一步到位,而是分年度完成,分步骤实施,这样有利于稳妥推进。组织实施中,需要各地区各部门按照中央确定的目标,根据地区、行业、部门实际,远近结合,先易后难,统筹推进。 

  创新体制机制促进公益事业发展 

  要将社会功能作为唯一标准,不以机构名称、经费形式、人员管理方式等作为分类标准,防止公益类向行政类挤、经营类向公益类靠。对兼有不同类别属性的复合型事业单位,可按主要职责任务和发展方向确定类别,对其他职能进行调整。已经改革和正在改革的教育、科技、文化、卫生、新闻出版等行业的事业单位,也应按照指导意见精神,结合行业体制改革实际,科学确定类别,做好衔接 

  《瞭望》:按照指导意见要求,划分事业单位类别,需要注意哪些方面? 

  张崇和:指导意见明确,要按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动、从事公益服务三大类别。同时,根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况,将从事公益服务的单位细分为公益一类和公益二类,公益一类主要承担基本公益服务,公益二类主要承担一般性公益服务。 

  科学划分类别,是事业单位改革的基础。按照指导意见和相关配套文件规定,事业单位分类的原则是政事分开、事企分开,分类的依据是社会功能。在实际分类中,需要把握以下几点:一要按标准严格划分类别。要将社会功能作为唯一标准,不以机构名称、经费形式、人员管理方式等作为分类标准,防止公益类向行政类挤、经营类向公益类靠。二要合理划分复合型事业单位类别。对兼有不同类别属性的复合型事业单位,可按主要职责任务和发展方向确定类别,对其他职能进行调整。三要做好与行业体制改革的衔接。已经改革和正在改革的教育、科技、文化、卫生、新闻出版等行业的事业单位,也应按照指导意见精神,结合行业体制改革实际,科学确定类别,做好衔接。 

  《瞭望》:公益类事业单位改革的重中之重是什么? 

  张崇和:公益类事业单位体制机制创新是改革的核心,是改革的重中之重,事关改革的成败。为此,指导意见特别强调,要以创新体制机制为核心,以促进发展为目的,强化公益属性,激发生机活力,促进公益事业发展,切实为人民群众提供更加优质高效的公益服务。需要创新的体制机制重点包括,创新管理体制、创新法人治理结构、创新人事制度、创新收入分配制度、创新社会保险制度、创新财政投入机制、创新监督机制,等等。 

  《瞭望》:创新管理体制的核心任务是什么? 

  张崇和:事业单位改革既要改事业单位本身,又要改政府管理体制。创新管理体制重点是实行政事分开,理顺政府与事业单位的关系。对此,指导意见提出了明确要求。 

  一是转变政府职能。要求行政主管部门创新管理方式,减少对事业单位的微观管理和直接管理,强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责。这一要求,对于解决目前行政主管部门对事业单位管得过多过死等问题,具有很强的针对性。 

  二是探索管办分离。要求面向社会提供公益服务的事业单位,积极探索管办分离的有效实现形式,落实事业单位法人自主权,确保公益属性。这一要求,主要是为了解决目前政府部门对事业单位管了许多管不了也管不好的事,行业主管部门直接举办和管理的事业单位过多,既当“运动员”又当“裁判员”,“只管脚下、不管天下”等问题。 

  三是创新机构编制管理。重点是改革和完善机构编制管理制度,根据不同类型事业单位的特点和运行规律,实行差别化管理,按照基本公共服务和公益服务的要求,科学制定机构编制标准,合理控制总量,着力优化结构,建立动态调整机制,强化监督管理。国办印发的《关于创新事业单位机构编制管理的意见》讲得比较具体,总的方向是,今后对公益一类继续实行审批制,对公益二类在制定机构编制标准的基础上实行备案制。 

  《瞭望》:怎样建立新型的事业单位法人治理结构? 

  张崇和:建立事业单位法人治理结构,重点应包括以下几个方面。一是建好理事会。理事会是决策和监督机构,负责本单位的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订和修订等决策事项,按照有关规定履行人事管理方面的职责,并监督本单位的运行。理事会要有广泛的代表性,一般由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表组成。 

  二是建好管理层。管理层是理事会的执行机构,向理事会负责,按照理事会决议自主履行日常业务管理、财务资产管理、工作人员管理等职责,定期向理事会报告工作。管理层要精干高效,一般由事业单位的行政负责人及其他主要管理人员组成。 

  三是订好章程。章程是法人治理结构的制度载体,是理事会、管理层的运行规则,也是有关部门对事业单位进行监管的重要依据。 

  四是建好制度。科学建立和不断完善相关制度,包括事业单位人事制度、收入分配制度、社会保障制度和财政支持政策,保障法人治理结构顺畅运行。 

  建立法人治理结构是事业单位管理的一项重大制度创新,需要先行试点、逐步推进。近年来,一些地方在医药卫生体制改革和文化体制改革中进行了探索,深圳、厦门、鞍山、芜湖、昆明等地公立医院改革在这方面积累了一些经验。中央国家机关的事业单位也开展了这方面试点工作。去年组建的国家食品安全风险评估中心,就采取了理事会模式。 

  《瞭望》:指导意见对完善财政政策提出了哪些要求? 

  张崇和:事业单位改革、公益事业发展,都离不开财政的强有力支持。在这方面,指导意见提出了三个方面的改革要求。一是加大财政对公益事业发展的支持力度,促进基本公共服务逐步实现均等化,加快建立健全公共财政政策体系,着力构建财政支持公益事业发展的长效机制,形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。 

  二是改革和完善财政支持方式。按照国家政策和以事定费的原则,对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法。公益一类给予经费保障,公益二类给予经费补助,并通过政府购买服务等方式予以支持。 

  三是推进预算管理、政府采购和国有资产管理改革,确保财政资金和国有资产使用规范、安全、有效。 

  《瞭望》:创新监督机制有哪些内涵? 

  张崇和:在落实事业单位法人自主权的同时,还要确保事业单位不偏离公益目标,必须加强监督,创新监督机制。这些年,一些事业单位乱收费、吃回扣、权钱交易等问题日益显现,反腐倡廉形势也比较严峻,其重要原因之一就是监督薄弱。为此,指导意见强调要建立健全事业单位绩效考评、信息披露、社会公示和听证等各项制度,加强审计和舆论监督。 

  按照指导意见要求,监督主体要多元化,由政府部门、中介组织、事业单位服务对象及其他社会公众、媒体等多个主体,构成多元的监督体系。监督内容要更全面,一定意义上,与国家利益、人民群众切身利益相关的事项都属于监督范畴。监督方式要多样化,在进一步完善政府部门行政性“硬”监督的基础上,重点发展来自非权力部门的、非行政性的各种“软”监督。比如,公立医院在改革中建立了监事会,由出资人代表、医院党群主要负责人、职工代表、社会公众代表组成,负责对医院发展、运行等情况进行全面监督。有的地方把群众满意度作为评价公立医院的重要因素,充分发挥人民群众对医院、医生、护士、后勤的监督作用。 

  把握政策要求稳妥推进改革 

  指导意见明确规定,承担行政职能事业单位改革要坚持政府机构限额和编制总额“两个不突破”。如何做到既要“转行政”,又要“两个不突破”?一是严控范围,二是重在整合,三是逐步消化 

  《瞭望》:地方反映,行政类事业单位改革中最大的难点在于“两个不突破”,您如何看待这个问题? 

  张崇和:指导意见明确规定,承担行政职能事业单位改革要坚持政府机构限额和编制总额“两个不突破”。如何做到既要“转行政”,又要“两个不突破”?根据指导意见和配套文件精神,一是严控范围,通过严格标准、严格审核、逐级备案,把这类单位控制在最小范围。二是重在整合。部分承担行政职能的,将行政职能剥离并划归行政机构;完全承担行政职能的,调整为相关行政机关的内设机构;完全承担行政职能且确需单独设置的,按照精简效能原则,尽量综合设置。三是逐步消化。通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决,一时转不了的逐步过渡。同时,要根据公务员法有关规定,扎实稳妥做好人员过渡工作。 

  《瞭望》:在实践中,如何才能做到管办分离? 

  张崇和:实行管办分离,是指导意见提出的一个亮点,也是一个难点。如何实现管办分离,一些地方和部门进行了理论和实践探索。目前比较一致的认识是,管办分离主要是指将不宜继续由政府行使的职责分离出去,包括对事业单位人财物事等的具体管理;将必须由政府履行的职能保留下来并进一步加强和完善,包括制定政策法规、发展规划、标准规范、监督指导和出资举办事业单位。同时,解决好分离出去的职能由谁承接和怎样承接问题。实行管办分离,主要包括两个层面的目的。第一,使行业主管部门的主要精力放在加强面向全社会的行业管理上,为推动公益事业多元发展、公平竞争创造条件。第二,落实事业单位自主权,并确保公益属性。 

  管办分离是一项新的改革,实践中有待探索。据初步了解,卫生领域进行了这方面探索,大体形成了四种模式。 

  一是北京模式,成立医院管理局,作为卫生局下属行政机构,负责管理市属公立医院,承担出资人办医院的职责。类似的还有洛阳等。二是上海模式,成立申康医院管理中心,隶属于国资委,负责管理市属公立医院。类似的还有马鞍山、昆明等。三是鞍山模式,成立公立医院管理局,作为市政府直属事业单位,负责管理市属公立医院,卫生局负责行业管理和业务指导。四是镇江模式,即卫生行政部门履行出资人职责,类似的还有宝鸡。这些模式哪一种好,存在哪些问题,还有待进一步研究。各地在这方面可以积极探索,大胆实践。 

  《瞭望》:在未来的公益服务新格局中,如何促进社会力量的广泛参与? 

  张崇和:指导意见提出,大力发展公益事业,形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局。这是改革的一大亮点,充分体现了中央关于发展公益事业的新理念。大力发展公益事业,既要发挥政府主导作用,也要鼓励社会力量广泛参与,引入民间资本和市场机制,这样才能实现政府包揽向多元发展的转变,形成相互竞争、共同发展的局面。 

  要形成这样的新格局,首先强调强化政府责任。要按照逐步实现基本公共服务均等化的要求,优先发展关系基本需求的公益服务,加快发展农村、欠发达地区和少数民族地区公益事业,缩小城乡之间、地区之间公益服务水平差距,切实保障广大农民和城市低收入群体就医、上学等公益服务需求。其次,要鼓励社会力量兴办公益事业。指导意见强调要完善相关政策,推进公平准入,对社会力量兴办公益事业的,在设立条件、资质认定、执业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面,同事业单位公平对待。这些要求有利于社会力量举办公益事业,有利于扩大公益服务供给总量,满足人民群众多样化多层次需求,还可以发挥民办公益服务机构的“鲶鱼效应”,促进事业单位的改革和创新。 

  与发达国家相比,我国社会力量兴办公益事业明显不足。比如,据有关资料反映,在高等教育方面,美国民办高校占60%,日本民办高校占70%,我国民办高校占28%;在医疗方面,澳大利亚民营医院床位数占30%,新西兰占50%,日本占65%,我国民办医院床位数仅占19%。从现实情况看,社会力量举办的公益服务机构与国家举办的同类机构相比,在工作效率、运营成本、服务意识等方面具有比较优势。引入社会力量兴办公益事业,对政府举办的公益事业具有积极的竞争和促进作用。 

  同时,还要注意发挥市场机制作用,创造良好环境,鼓励社会资本投资,推动相关产业加快发展。这既是满足人民群众多层次、多样化需求的客观需要,也是优化结构、拉动消费、扩大就业的重要途径,还可以减轻公益服务压力,有助于公益服务新格局的尽快形成。 

  《瞭望》:指导意见提出“坚持分类指导、分业推进、分级组织、分步实施的工作方针”。如何理解? 

  张崇和:“四分”工作方针是积极稳妥推进事业单位改革的基本要求。一要坚持分类指导。要对不同社会功能的事业单位进行分类改革、分类管理。二要坚持分业推进。分类推进事业单位改革不替代行业体制改革,而是要解决其共性问题、基础问题和衔接问题。行业体制改革要按照既有的改革部署和领导协调机制继续推进。三要坚持分级组织。中央主要负责指导全国分类推进事业单位改革工作,地方按照中央总体部署结合实际组织实施。省级党委政府对本地区改革负总责。四要坚持分步实施。各地区各部门要在中央规定的改革步骤下,结合实际作出分步、先后和渐进的安排,确保稳妥推进。□