本文试从模式比较研究的角度，对中外机构编制管理与监督体制进行比较分析，以对我们今天的机构编制管理监督工作提出一些可资借鉴之策。

　　一、国外机构编制管理与监督体制分析

　　相对严格意义上的国家机构编制管理在欧洲起源于15世纪后的英法封建中央集权国家。与这方面大致处于同一发展水平的我国秦王朝相比，在时间上约滞后1700年。具有世界影响的资产阶级革命，尤其是18世纪以后蓬勃兴起的工业革命给欧美各国政治体制造成了巨大的革命性变化。进入20世纪后，西方发达国家通过不断改革，使其机构编制管理逐步走向科学化、法规化和现代化。

　　美国自1787年国家机构由邦联制改为联邦制，政体实行立法、行政、司法三权分立。中央政府机构编制管理的职能部门是行政管理和预算办公室，是总统办事机构。行政和预算办公室主任由总统亲自任命，级别很高，总统主持召开的内阁会议一般均要列席参加。其职能是受总统委托，负责编制预算和政府年度计划，协调监督和控制联邦政府行政预算和行政行为，审核各部向国会所提的预算建议，以使国会拨款经济有效地使用。它还负责对总统的立法倡议、总统支持或反对的法案作预先评议，审查各部门制定的行政法规及有关规定，审评各部门的管理政策及实施效果。由于政府各部门的人员编制均受到预算经费的制约，各部门的意见只有得到该办认可，才能送总统审核并报议会审议通过，财政部才给各部门拨款。实际上行政管理和预算办公室可以有效地以经济手段控制各中央机构的编制增减。该办现有工作人员共约600名，对14个内阁部、67个相当于部级的独立行政机构以及16个隶属于总统办事机构的委、办、局的职能及机构编制实行全面管理。

　　美国联邦政府下的各个州政府及州以下的各级地方政府，其职能、机构编制管理中央无权干预，由州和地方自主决定。州一级政府机构及其编制由州决定。美国宪法规定州长对于本州的行政事务、包括机构编制负有决策和实施监督的责任，同时州长还被赋有财政控制权，负责编造预算草案，并对州议会审议通过的预算案有具体执行权，这就保证了州长对机构编制管理的权力，但由于州长事务繁杂，业务有限，通常具体实施机构编制管理的是州行政参议院。美国宪法还规定，州政府有权监督州以下各级地方政府的行政事务，包括机构编制，但无权越俎代庖。因此州的机构编制管理权实际上十分有限，仅在对州一级机构编制的管理中发挥作用。这正与中央政府的情况一样，机构编制管理部门只是在横向上发挥其影响，而不能纵向上指挥下级政府机构，体现了中央与地方分权层次界定的分明和严格。这一工作机制，不同于我国目前实行的统一领导分级管理原则下，中央机构编制部门可以督查、指导地方各级编制部门的工作机制。

　　美国各级政府机构内的职数管理比较科学，具体反映在以下几个方面：一是副职控制很严。每个部只设一个副部长，大部才可增设地位略低于副部长的官员一至数人（通常称助理部长，不同于我国的部长助理）。目前，美国中央政府14个部共有副部长级（包括助理部长）官员25人左右。部以下厅局处科等层次的副职数量也有严格限制。二是符合管辖适度的原则。即尽量使每个官员所指挥的下级官员不超过12至15人。这样在部级领导职数已经明确限制的前提下，部内下级机构的人员也就相应得到控制。三是领导职数的具体分工比较科学。各部除设部长、副部长各1人外，还设总顾问官、总检查官各1人。总顾问官是一个咨询性职位，总检查官则是监督性职位。这样的配置使得一个部门实现了决策、执行、监督三个重要环节封闭成环。部级的行政领导人中，决策人员（正副部长）、执行人员（助理部长）、咨询人员（总顾问官）和监督人员（总检查官）四者齐备。

　　美国没有专门的员额编制管理，主要通过财政预算实现控制机构和人员数量。实践证明，预算管理成本低，也管得住。预算编制经两院预算委员会审议批准后，按3-7开或4-6开比例，小头的钱雇佣雇员，大头的钱用于干事。雇员多少上面不干预，只在花钱办事后进行政府绩效评估和财务审计。

　　日本是单一制的中央集权国家。日本在机构编制管理上最大的特色是实行了定员制度，颁布并实行总定员法。在资本主义发达国家中，日本的机构编制管理后来居上，搞得比较成功。二次大战后，日本政府机构臃肿，人员膨胀，普遍存在百官威仪的遗风。而日本的私营企业很懂得成本核算，绝不能忍受人力的任何一点浪费，与前者形成强烈反差。在这种情况下，日本政府为了稳定和重建经济、紧缩开支、削减编制，逐步形成了有日本特色的机构编制管理制度，即定员制度。日本政府在机构编制管理方面的定员制，主要通过各个时期的立法来体现和贯彻执行。例如1948年公布的《国家行政组织法》和1974年公布的《内阁法》，明确规定了内阁成员和各省厅高级官员的定员人数。1969年5月公布的《关于行政机关职员定员的法律》，即总定员法，从宏观上对数量上占绝大多数的中低级一般职官员的编制定员给予强有力的控制。在《总定员法》的管理体制下，日本政府对原有定员进行大规模的重新调整配备，并于1968年至1981年间五次推行定员削减计划，总计减少14万人。

　　日本中央政府定员管理工作的具体实施，是在以行政管理厅（隶属内阁）为中心，并与有关部门相互配合下进行的。行政管理厅通过对行政机构的改革和定员的配置来掌握和推动定员管理工作。掌握财政大权的大藏省通过编制工资预算参与定员的控制和管理。此外，人事院和总理府人事局（前者是部级独立机构，后者是首相办事机构）也从不同角度干预定员管理。人事院从批准各厅职员级别、职数、权限的角度，总理府人事局从定员的调整和人员配备方面各自发挥影响。

　　日本地方政府的机构编制管理依法进行。（2002年）中央政府机构由一府22省厅改为一府（内阁府）10个行政省。其中，总务省负责行政评估和监管，包括建立评估体系、组织实施评估、公开评估结果、并依据评估确定在公共领域进行投入产出分析的框架。中央政府下依次为都、道、府、县各级地方政府。府一级的机构编制管理职能部门为府总务部。府的组织机构设置基本依据《地方自治法》的规定，不得随意增减。例如大阪府下设2个室和11个部局，室部局下设91个课，课下设470个第，此外室部局还设有255个派出机构。各级地方政府的编制员额，由各级议会通过一年一度的定员条例确定。确定定员的依据主要是考虑以下几个因素：一是辖区人口的比例；二是办公现代化的水平；三是原来的工作基础；四是历史情况。在府总务部的指导下制定方案，府总务部在每年町村各级议会召开前的两个月中，经过调查研究，提出各市、町、村编制定员的参考意见，与各市町村商议，以求得大体平衡。定员后的人员经费开支，府一级由府财政支付，市町村各级由各自政府支付。