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各国中央政府核心机构设置与实行大部门体制基本情况
时间:2009-04-23              字体:       

  不同的政府职能由相应的政府机构承担。 设置政府机构是政府管理的基本前提。政府机构主要解决的是政府职能由谁来做,由谁来完成的问题。受到各国国情、社会政治制度、经济发展状况以及法治程度等多种因素的制约,各国政府机构的设置也必然会各不相同,各具特色。另一方面,在越来越多的国家走向市场经济的情况下,适应市场经济发展的现代政府职能与政府机构的设置也会呈现出一些具有普遍性的经验。考察和了解这些普遍性的经验,结合我国国情,积极吸收和借鉴其合理的内容,对于我们进一步深化行政管理体制改革和推进建设服务型政府的工作,是必要的和可行的。政府管理的大部门体制就是市场经济成熟的发达国家率先探索并逐步实行的一种行政管理模式。当然,从历史背景来看,作为企业的大型跨国公司的“大事业管理部门”的经验,对这些国家在政府管理上采行大部门体制也产生了积极的影响。

  本文在总结各国中央政府核心机构设置的总体情况的基础上,重点考察和分析一些国家的大部门体制改革和实行的情况,以期能对我国下一步探索和实行大部门体制提供一些启示和借鉴。

  一. 各国中央政府核心机构设置的基本情况

  我们这里所说的中央政府核心机构,在国外一般是指参加内阁的部级首长领导的中央政府的主要组成部门,所以,有人也称其为内阁机构。不过,因为有些国家并没有内阁的明确设置,所以,我们在此通称为中央政府核心机构。从概念上它大体相当于我国的国务院组成部门。

  今天,联合国已有近200个成员国,各国中央政府核心机构设置也是各具特色。我们这里主要考察两类国家,一类是普遍实行市场经济并且经济发展水平相对较高的国家,这里以经济合作与发展组织(OECD)的29个成员国为代表。另一类是处于市场经济转型中的大国和发展中大国,主要包括俄罗斯、印度、巴西等7个国家。

  在经济合作与发展组织成员国中,从中央政府核心机构设置数量来看,中央政府核心机构设置数量最多的是新西兰,现政府的核心机构有30个(不过内阁部长多兼职几个部的首长,所以内阁部长人数也只有19人),其次是加拿大,有26个,其他国家则都在20个以下,其中,澳大利亚和英国都为19个,美国和法国都为15个,德国为14个,日本为12个,机构设置最少的国家是瑞士,只有8个。这些国家平均的中央政府核心机构设置数量大致为16个。(具体情况请参见表1)与我国国务院目前有28个组成部门相比较,显然,上述大部分国家的部门数量相对较少。

  其次,从具体部门设置情况来,各部设置呈现“共性”与“特色”的结合。如有的学者研究指出的,这些国家的中央政府核心机构中,大约有1/3的部门名称和职能相同,比如各国普遍设置有国防部、财政部等,另有大约1/3的部门名称和职能相近,其余的1/3的部门则根据各国国情有所不同。比如,美国设置有退伍军人事务部,韩国现设有统一部,澳大利亚现政府则专门设置了气候变化部。

  第三,在中央政府部门设置上,较充分地实行了大部门体制。比如,上述国家绝大多数都普遍设置了大农业部和大交通部,分别综合管理农、林、牧、渔业政策和陆、海、空交通运输政策。

  

  表1 经济合作与发展组织(OECD)成员国中央政府核心机构(内阁)部门设置情况

  国别

  核心机构数量

  国别

  核心机构数量

  澳大利亚

  19

  日本

  12

  奥地利

  13

  韩国

  18

  比利时

  13

  卢森堡

  19

  加拿大

  26

  墨西哥

  16

  丹麦

  20

  荷兰

  16

  英国

  19

  新西兰

  30(19)

  捷克

  14

  挪威

  17

  芬兰

  12

  葡萄牙

  16

  法国

  15

  波兰

  17

  德国

  14

  西班牙

  16

  希腊

  16

  瑞典

  12

  匈牙利

  11

  瑞士

  8

  冰岛

  11

  土耳其

  15

  爱尔兰

  15

  美国

  15

  意大利

  18(26)

  平均机构数量

  16

  出处:作者根据各国政府网站资料(截止2007年底)统计做成。

  注释:意大利政府核心机构为18个,另在内阁设有8名无任所部长,共计部长26名;

  新西兰政府内阁有19名部长,代表30个部。

  

  在处于市场经济转型期的大国和发展中大国方面,我们在调查中也发现,就中央政府核心机构的设置数量而言,各国不一,总体相对较多。在这些国家中,核心机构设置最少的是阿根廷,有12个,核心机构不超过20个的国家还有俄罗斯,为15个。其他几个国家的内阁机构都在30个以上,以印度最多,共有41个部门。上述国家的中央政府核心机构数量平均为28个(具体情况请参见表2)。同时,由于机构数量多,具体机构设置的差异也比较大。在这些国家中,阿根廷和俄罗斯联邦政府的大部门设置相对较好,在俄罗斯,代表性的大部设置有卫生与社会发展部、交通部等,其中前者统筹负责医疗卫生、社会保障、劳动就业以及消费者权益保护等多项政府职能,后者则全面负责陆、海、空交通运输以及测绘与制图等政策。其他国家则部门较多,大部门体制实行的不尽充分。

  表2 转型与发展中大国中央政府核心机构(内阁)设置状况

  国别

  机构数量

  印度

  41

  印度尼西亚

  36

  俄罗斯

  16

  巴西

  23

  阿根廷

  12

  埃及

  31

  南非

  37

  平均机构数量

  28

  出处:作者根据各国政府网站资料统计做成。

  

  二. 各国实行大部门体制的主要情况

  从以上的资料来看,OECD国家,特别是美、英、法、日、德等主要发达国家的中央政府核心机构数量不多,相对精干,究其原因,很大程度上明显得益于大部门体制的实行。而与之相对,在市场经济转型大国和发展中大国中,中央政府核心机构偏多还比较普遍,大部门体制实行得也不尽充分。为此,我们下面进一步重点考察英、法、日三国在中央政府机构设置过程中,实行大部门体制的主要情况。

  英国是发达国家中比较早地探索和实行大部门体制的国家。这一改革最早开始于20世纪60年代以后。内阁机构中的大部被称为“超级部(giantdepartment)”。意指扩大该部管辖的业务范围,将多种内容和由联系得事务交这样的“超级部”管理。最早是在1964年将原有的国防部、海军部、陆军部和空军部合并为国防部。其后,1968年外交部和联邦事务部合并为外交和联邦事务部,社会安全部和卫生部重组为卫生和社会安全部。1970年,住房和地方政府部、公共建筑与工程部、运输部合并为环境事务部,贸易部和技术部合并为贸易与工业部,海外发展部并入外交与联邦事务部。这样,经过历届内阁的不断调整,到本届布朗政府英国的内阁机构共设置为19个。目前代表性的“超级部”主要有文化、信息与体育部、商务、企业与规制改革部、环境、食品与农村事务部等。其中的商务、企业与规制改革部整合了过去的贸易与工业部的全部职能和内阁办公室的部分职能,全面负责企业与商务关系、地区发展、市场公平、能源政策以及经济规制管理与改革事务。

  在法国,中央政府各部的设置没有具体的法律规定,一般由总理在组织政府时根据需要确定。在19世纪下半期,法国中央政府只有5、6个部的设置,而到了第五共和国时期,中央政府最多曾设置多达30个部。其后,法国政府和进行了大部门体制的探索和改革。本届政府在萨科齐于2007年当选总统并任命菲永担任总理后,宣布中央政府由15个部组成,其中的经济、财政和就业部和环境、发展与海洋部等是典型的超级大部。例如,环境、发展与海洋部综合负责资源、国土与政策、能源与气候政策、可持续发展政策、灾害防止政策、基础设施建设与交通政策等一系列政策的实施。

  就大部门体制改革的具体实践,我们以日本为例,作比较详细的说明。在日本中央政府层次,2001年正式实施了以大部门体制改革为重点的行政改革。大部门体制改革的主要目标,就是为了克服行政管理中的部门主义。这一改革的核心内容就是精简重组内阁原有部门,即原有的22个省厅。其重组原则是:1、依政策课题、施政目标与任务,重新按相同或相近职能组合,并重视部门的统合性与整体性;2、利益相反与性质不同(如经济发展与环境保护)的业务要尽量放在不同部门;3、部门之间在规模大小和权限方面要尽量保持均衡。据此,内阁部门大幅调整为12个省厅(参见图1)。在重组过程中,对原有职能重复或互补性高的11个省厅,统合改组为4个省,即原来的邮政省、自治省、总务厅,合并为总务省;文部省、科学技术厅,合并为文部科学省;厚生省、劳动省,合并为厚生劳动省;运输省、建设省、北海道开发厅、国土厅等合并为国土交通省。环境厅升格为环境省。其他七个省厅则根据任务需要,重新调整职能和负责的业务。另大藏省重组为财务省,通商产业省重组为经济产业省。与上述省厅部门重组相配合,同时加强和改善了中央省厅部门间的协调机制,建立了三个层次的中央省厅部门间协调机制:一是在总理的直接领导下,由内阁官房(相当于中国的国务院办公厅)主导的部门协调机制,为最高协调机制;二是由总理就特定政策问题任命的“特命内阁大臣”主导召开相关阁僚联合会议协调省厅间的问题;最后是省厅部门间的直接协调机制,一般特定政策问题由该政策的主要负责部门拥有协调权,其他部门参与、配合。在规划和实施上述大部门体制改革过程中,日本政府专门成立了总理直接领导的行政改革会议,吸收专家和社会有识人士参与,充分研讨,独立形成改革建议报告,政府对报告给以最大限度的尊重。同时,在部署改革过程中,坚持立法先行,到2001年改革正式实施,共提交立法机关审议通过了数十部相关法律,保证了改革的规范性和严肃性。在2001年中央政府改革的基础上,近年,日本的地方政府也积极推行大部门体制改革,从东京、京都等特大城市到冈谷市等中小城市政府和长野等县政府,各个层次都力图在行政改革中推动了大部门体制的实施。

  三.几点启示

  结合考察各国中央政府机构设置和相关国家特别是日本政府大部门体制改革的情况,我们可以初步总结如下:

  第一,从大部制实施比较充分的国家来看,在有效实行大部门体制的基础上,中央政府核心机构的理想设置数量似乎应该控制在20个以下。另一方面,从主要发展中大国的情况看,目前内阁机构设置多在30个以上。就此而言,目前,中国国务院组成部门有28个,同一些发展中大国相比,似乎并不显多。不过,考虑到国务院下属还有1个直属特设机构,14个直属机构,5个办事机构,18个部委管理的国家局和多个事业单位的存在以及施政过程中现实存在的前述的一系列问题,进行大部门体制的改革和探索,显然还是必要的。从长远目标来说,在实施大部门体制的基础上,将国务院组成部门的数量逐步调整到20个稍多一点,将是比较理想的。

  第二,在职能和任务整合的基础上探索试行大部门体制的确是克服行政管理中的部门主义的重要且有效的途径,这已经为很多国家的行政改革经验所证明,因此,值得我们在充分考虑国情的清除上,积极借鉴和探索实行。

  第三,在积极探索实行大部门体制的同时,也应注意,组建大部门也有一定的限度:首先,任务和利益取向相冲突的政府职能是不宜放在一起,由一个部门负责施行的。其次,在组建大部门时,也要考虑部门之间力量和规模的平衡,大部门也不宜规模太大,以致成为超越同一系列的其它部门之上的“部上之部”。

  第四,从英、法、日本等国的大部门体制改革的经验看,作为重大的行政管理改革措施的出台,需要从国情和政治现实出发,逐步展开,不可操之过急。同时,借鉴日本的经验,大部门体制改革,应坚持依法展开,通过立法机关的审议,以法律的形式对行政改革做出明确和具体的规范,有助于保障改革实施过程的严肃性和不可逆转。最后,大部门体制改革,可以而且应该鼓励在各级政府层次积极探索实施。

  (本文曾发表于《瞭望周刊》,发表时有删节,现全文公布。)